A vueltas con la pol¨ªtica de vivienda

En las ¨²ltimas semanas, coincidiendo con la publicaci¨®n de las estad¨ªsticas de precios de viviendas en Espa?a del segundo trimestre de 2004, se han renovado los comentarios sobre la pol¨ªtica de vivienda. Destaca, entre los mismos, el frecuente tono cr¨ªtico hacia la creaci¨®n de un Ministerio de Vivienda en el actual Gobierno. En algunos casos se subraya la dificultad de desarrollar una pol¨ªtica de vivienda al nivel de la Administraci¨®n central, mientras que en otros parece confiarse en que el funcionamiento del mercado inmobiliario llevar¨ªa a la soluci¨®n del problema de acceso a la vivienda.

Por otra parte, los ajustes realizados en el gasto p¨²blico en el conjunto de pa¨ªses de la Uni¨®n Europea han reducido el alcance de las respectivas pol¨ªticas de vivienda. Esta circunstancia ha provocado un agravamiento del problema citado, que se ha situado a niveles no contemplados desde hace bastante tiempo. En el caso de Espa?a, el ¨²ltimo auge inmobiliario de 1998-2004 ha acrecentado de forma sustancial el esfuerzo preciso para acceder a la vivienda. Esta circunstancia justifica un mayor activismo de la Administraci¨®n central en lo que a vivienda se refiere. No todas las actuaciones pol¨ªticas que inciden sobre el mercado de la vivienda est¨¢n transferidas a las autonom¨ªas ni tampoco parece que la actuaci¨®n de estas ¨²ltimas haya bastado para paliar el problema en cuesti¨®n.

Se trata de moderar el serio esfuerzo que deben realizar muchos hogares para tener alojamiento

En la ¨²ltima d¨¦cada se han reducido los objetivos de las pol¨ªticas de vivienda en la UE

- El marco decreciente de la pol¨ªtica de vivienda en la Uni¨®n Europea. La vivienda se encuentra a caballo entre lo que se denomina como Estado de bienestar y la pol¨ªtica econ¨®mica. Existe una fuerte interacci¨®n entre las condiciones econ¨®micas generales y el mercado de la vivienda. Las prestaciones sociales b¨¢sicas (educaci¨®n, sanidad, pensiones) son competencia de los estados miembros de la UE, circunstancia que no parece vaya a modificarse en los pr¨®ximos a?os. La pol¨ªtica de vivienda es tambi¨¦n competencia de dichos estados, a nivel estatal o descentralizado, pero algunas consecuencias de la profundizaci¨®n dicha ¨¢rea econ¨®mica (creaci¨®n del BCE, fijaci¨®n conjunta en la eurozona de los tipos de inter¨¦s, desarrollo del euromercado de emisiones, atenci¨®n al Pacto de Estabilidad y Crecimiento) inciden de modo directo sobre la situaci¨®n del mercado inmobiliario.

En general, en la ¨²ltima d¨¦cada se han reducido los objetivos e instrumentos de las pol¨ªticas de vivienda en los estados miembros de la UE. Las ayudas p¨²blicas que subsisten se han desplazado desde los subsidios destinados al acceso a la propiedad hacia las ayudas al alojamiento. El peso del gasto p¨²blico asignado a las pol¨ªticas de vivienda en el PIB se ha estancado o reducido en los pa¨ªses citados. Los cambios registrados en el alcance y en el contenido de la pol¨ªtica de vivienda no han tenido su origen en la conveniencia de modificar o de racionalizar la misma, sino que han estado impulsados por la exigencia de reducci¨®n del gasto y del d¨¦ficit p¨²blico. Se ha intentado que el sector privado llenase el gap derivado del menor papel p¨²blico en materia de actuaciones de pol¨ªtica de vivienda.

Las consecuencias de la nueva pol¨ªtica de vivienda no se han hecho esperar. La menor construcci¨®n de viviendas sociales ha desplazado los riesgos hacia las entidades de cr¨¦dito, se ha fomentado el desarrollo de seguros privados para hacer frente al riesgo de insolvencia derivado de posibles subidas de los tipos de inter¨¦s, los aumentos de los alquileres y de los precios de las viviendas han sido sustanciales y ha crecido el n¨²mero de hogares que deben destinar al acceso a la vivienda una proporci¨®n sustancial de la renta disponible familiar (B. Turner y C. Whitehead, Reducing housing subsidy: swedish housing policy in an international context, Urban Studies, Vol 39, 2002). Las demandas de vivienda social no satisfechas en Francia en 2004 se elevaban a mas de mill¨®n y medio, seg¨²n una reciente estimaci¨®n (Alternatives Economiques, julio-agosto de 2004, p¨¢gina 50).

- Espa?a. El serio esfuerzo de acceso a la vivienda justifica una pol¨ªtica m¨¢s activa.

El a?o 2004 ha sido el s¨¦ptimo a?o de auge inmobiliario en Espa?a posterior a 1997. En estos siete a?os el aumento medio anual de los precios de las viviendas en Espa?a ha estado pr¨®ximo al 14%, muy por encima del crecimiento de los salarios por persona ocupada en el mismo periodo de tiempo, que ascendi¨® al 3,1%. Se han iniciado unos tres millones y medio de viviendas en el periodo citado, lo que supone unas 500.000 viviendas de media anual, que han duplicado las iniciaciones del septenio precedente (1991-1997) pero que hasta el momento han contribuido poco a reducir el citado proceso inflacionista.

El aumento de los precios de las viviendas ha compensado los efectos derivados de los menores tipos de inter¨¦s. El esfuerzo de acceso a la vivienda por parte de la familia media monosalarial ha pasado desde el 27,4% de la renta familiar en 1997 hasta el 44% previsto para 2004. Este aumento del esfuerzo de acceso no s¨®lo ha acentuado las diferencias de calidad de vida entre quienes pueden y quienes no pueden acceder al disfrute de una vivienda, sino que tambi¨¦n ha generado problemas de desigualdad territorial. El esfuerzo de acceso a la vivienda ha oscilado en Espa?a en el segundo trimestre de 2004 entre el 23,5% de la renta familiar en Extremadura y el 62,3% en la Comunidad de Madrid.

El objetivo de la pol¨ªtica de vivienda, mas que tratar de frenar los precios en un pa¨ªs como Espa?a, donde se construye casi el doble de viviendas que de hogares se crean cada a?o (la diferencia entre las viviendas construidas y los hogares creados se destina a adquirir viviendas secundarias y con fines de inversi¨®n), debe consistir en hacer posible el acceso con un esfuerzo razonable a los hogares que no pueden acceder en unas circunstancias tan extremas de dificultad como las que ha generado el episodio reciente de auge inmobiliario. Las circunstancias de 2004 justifican ampliamente la presencia en Espa?a de una pol¨ªtica "activa" de vivienda.

La mayor o menor construcci¨®n de viviendas protegidas es un punto clave en la pol¨ªtica de vivienda general. Se considera a tales actuaciones como generadoras de disfunciones en los mercados de suelo y de vivienda. En realidad, dichos mercados no son precisamente modelos de mercados eficientes. El ajuste del stock de viviendas a los cambios de la demanda no suele ser r¨¢pido. Los ajustes de los precios de las viviendas hacia los niveles de equilibrio tienen lugar a lo largo de un n¨²mero prolongado de periodos. Los precios de las viviendas no son, pues, unos predictores eficientes del comportamiento del mercado, pudiendo tener lugar evoluciones de los precios que responden a comportamientos no precisamente racionales. El mercado de vivienda informa s¨®lo de las transacciones realizadas, pero no dice nada de los hogares que no han podido acceder por falta de medios. No puede, pues, confiarse en que la actuaci¨®n del mercado de vivienda permita en solitario el acceso a la vivienda a cuantos hogares la necesiten sin que ¨¦stos deban realizar un esfuerzo excesivo.

La segunda cr¨ªtica a la pol¨ªtica de vivienda por parte del Gobierno del Estado descansa en que las competencias en materia de vivienda est¨¢n transferidas a las autonom¨ªas. En realidad, sobre el mercado de vivienda incide un conjunto amplio de actuaciones (construcci¨®n de nuevas viviendas protegidas, ayudas directas al acceso, fiscalidad, regulaci¨®n de alquileres, urbanismo, regulaci¨®n financiera), todas las cuales no est¨¢n precisamente transferidas a los gobiernos aut¨®nomos.

Ejemplos de competencias no transferidas a las autonom¨ªas son, entre otras, la regulaci¨®n de los alquileres, la normativa del mercado hipotecario, entre la que destaca la correspondiente a la titulizaci¨®n de los prestamos, una parte decisiva de la fiscalidad, algunos componentes de la pol¨ªtica urban¨ªstica... En materia de viviendas protegidas desde hace algunos a?os conviven las de ¨¢mbito nacional con las desarrolladas en el ¨¢mbito espec¨ªfico de cada autonom¨ªa. Para desarrollar una pol¨ªtica activa de vivienda es necesaria, adem¨¢s, la colaboraci¨®n de los ayuntamientos, en especial en materia de calificaci¨®n de suelo destinado a la construcci¨®n de viviendas protegidas en los planes de urbanismo. Los gobiernos locales vienen desempe?ando un papel destacado en la promoci¨®n directa de viviendas protegidas, acogi¨¦ndose en unos casos (Andaluc¨ªa) al r¨¦gimen estatal y en otros (Madrid) al r¨¦gimen auton¨®mico de vivienda protegida.

Una pol¨ªtica de vivienda que coordine las posibles actuaciones de las diferentes administraciones p¨²blicas parece conveniente. El impulso puede venir de la Administraci¨®n central, sobre todo cuando el problema de acceso a la vivienda se ha agravado de forma sensible. Por supuesto, la pol¨ªtica de vivienda se debe desarrollar de forma eficiente, sin crear problemas adicionales a los existentes. En dicho contexto no cabe la descalificaci¨®n per se de la creaci¨®n del Ministerio de Vivienda, que es un instrumento que puede ejercer de dinamizador y, sobre todo, de coordinador de actuaciones tan dispares a desarrollar por las distintas administraciones, y ello para resolver un problema cuya soluci¨®n no radica s¨®lo en hacer m¨¢s viviendas, sino en reducir el serio esfuerzo que deben realizar numerosos hogares para disponer de alojamiento.

Julio Rodr¨ªguez es economista y ex presidente del Banco Hipotecario.