Los derechos hist¨®ricos no pueden amparar competencias

El Consejo Consultivo de la Generalitat ha resuelto que 19 art¨ªculos del proyecto de Estatuto aprobado por la comisi¨®n del parlamento catal¨¢n no son constitucionales. Otros 39 presentan dudas de interpretaci¨®n, aunque la mayor¨ªa del Consultivo que suscribe el dictamen propone redactados alternativos para solventarlas.

- Derechos hist¨®ricos. El proyecto de Estatuto, aprobado en comisi¨®n el 29 de julio, inclu¨ªa una disposici¨®n adicional por la cual se atribu¨ªan a la Generalitat competencias en un total de ocho materias invocando la actualizaci¨®n de los derechos hist¨®ricos de Catalu?a. El apartado, aprobado con los votos de la mayor¨ªa de Converg¨¨ncia i Uni¨® y Esquerra Republicana, se amparaba en la disposici¨®n adicional primera de la Constituci¨®n.

El Consultivo cree inconstitucional que la Generalitat pueda reclamar competencias invocando los derechos hist¨®ricos pues el propio "proceso constituyente de 1978" y reiteradas sentencias del Tribunal Constitucional han dejado claro "de manera incontestable" que s¨®lo las tres provincias vascas y Navarra tienen la consideraci¨®n de territorio foral. Adem¨¢s el informe, recuerda que "los derechos hist¨®ricos de las comunidades forales no pueden considerarse como un t¨ªtulo aut¨®nomo del que puedan deducirse espec¨ªficas competencias no incorporadas a los estatutos". El informe precisa que la apelaci¨®n a los derechos hist¨®ricos del actual Estatuto de Arag¨®n "resulta ineficaz en t¨¦rminos competenciales".

A favor de la revocaci¨®n del art¨ªculo votaron los consejeros propuestos por el PSC, PP e Iniciativa per Catalunya, mientras que los de CiU y ERC presentaron votos particulares en contra. La disposici¨®n reclamaba para la Generalitat competencias en materia de financiaci¨®n, organizaci¨®n de la administraci¨®n p¨²blica, organizaci¨®n territorial y r¨¦gimen local, derecho civil, lengua, educaci¨®n, cultura y seguridad jur¨ªdica.

En cambio, el Consultivo no plantea ninguna duda constitucional respecto al art¨ªculo 5 que dicta: "El autogobierno de Catalu?a se fundamenta en los derechos hist¨®ricos del pueblo catal¨¢n que este Estatuto incorpora y actualiza".

Los consejeros avalan tambi¨¦n la definici¨®n de Catalu?a como naci¨®n que la consideran "compatible" con el uso constitucional de este t¨¦rmino para referirse a Espa?a. Los juristas entienden que tanto en el debate constituyente como en la doctrina judicial posterior los conceptos de naci¨®n y nacionalidad son "id¨¦nticos e intercambiables". No obstante precisan que el uso que se haga del t¨¦rmino "naci¨®n" en el Estatuto debe ser diferente del de la Constituci¨®n, sin precisar cu¨¢l ha de ser.

- Derechos y deberes. La pol¨¦mica carta de derechos y deberes ciudadanos, apadrinada por las tres formaciones del tripartito, no s¨®lo ha recibido el benepl¨¢cito del Consultivo sino que sus integrantes la aplauden. "Es una operaci¨®n que por s¨ª misma no solamente es v¨¢lida sino merecedora de elogios, porque todo lo que signifique ampliar y profundizar la protecci¨®n de los derechos de las personas as¨ª ha de ser considerado". Los consejeros recuerdan que otros entes subestatales como los estados de Estados Unidos, l?nder alemanes o cantones suizos disponen de declaraciones propias de derechos. El Consultivo bendice la casi totalidad de este cap¨ªtulo y s¨®lo emite serias reservas respecto al car¨¢cter exclusivo competencial del S¨ªndic de Greuges (Defensor del Pueblo catal¨¢n) y sobre la "neutralidad" de los medios de comunicaci¨®n.

El dictamen rechaza que al S¨ªndic de Greuges le corresponda con car¨¢cter "exclusivo" las "funciones de protecci¨®n y defensa de los derechos y libertades reconocidas en la Constituci¨®n" pues la Constituci¨®n otorga esta funci¨®n al Defensor del Pueblo.

El Consultivo tambi¨¦n rechaza, por inconstitucional, el art¨ªculo 50.1: "Corresponde a los poderes p¨²blicos promover las condiciones para garantizar el derecho a la informaci¨®n y a recibir de los medios de comunicaci¨®n una informaci¨®n veraz, neutral (...)". El dictamen propone suprimir el adjetivo neutral, pues su inclusi¨®n supone una "intervenci¨®n sobre la informaci¨®n" por parte de los poderes p¨²blicos.

En cambio, el Consejo Consultivo declara adecuados a la Constituci¨®n la laicidad de la ense?anza p¨²blica -contra el criterio de CiU que present¨® una enmienda-; el derecho a voto de los extranjeros y que la Generalitat ser¨¢ la administraci¨®n ordinaria del Estado en Catalu?a. Los consejeros plantean otra redacci¨®n del art¨ªculo que faculta a los ciudadanos a dirigirse por escrito en catal¨¢n a toda la administraci¨®n estatal.

- Competencias. El grueso de los art¨ªculos que el Consejo Consultivo declara inconstitucionales total o parcialmente se refieren a las competencias que se atribuye la Generalitat en el texto estatutario. De manera gen¨¦rica, los juristas recuerdan que el organismo que limita las competencias de las autonom¨ªas son las Cortes a trav¨¦s de las leyes estatales y que los parlamentos aut¨®nomos son los que han de concretar su aplicaci¨®n respetando el esp¨ªritu de aquellas leyes a trav¨¦s de la elaboraci¨®n de reglamentos y normativas.

Entre los art¨ªculos declarados inconstitucionales figura el 113.3.a, que declara la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de contrataci¨®n p¨²blica en lo que se refiere a la organizaci¨®n y las competencias de las administraciones p¨²blicas catalanas y las reglas de ejecuci¨®n, modificaci¨®n y ejecuci¨®n de los contratos.

El Consultivo considera que tampoco son constitucionales los apartados b y d del art¨ªculo 155.1 por los que se declara la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de r¨¦gimen local. En concreto, los dos apartados referidos atribuyen a la administraci¨®n auton¨®mica la capacidad para determinar las competencias y las potestades de los municipios y los entes locales, as¨ª como para determinar tambi¨¦n sus ¨®rganos de Gobierno. El dictamen recuerda que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la necesidad de respetar el principio de autonom¨ªa local.

Otra de las competencias que se declara inconstitucional por el Consejo Consultivo es la referida a la ense?anza no universitaria, recogida en el art¨ªculo 125 del nuevo Estatuto. El dictamen entiende que no se puede considerar una competencia exclusiva de la Generalitat, ya que el Estado "puede establecer normas de car¨¢cter b¨¢sico o pertenecientes a la materia reservada a ley org¨¢nica".

Tambi¨¦n se declara inconstitucional el apartado 147.3, en el que se atribuye a la Generalitat la competencia para fijar los contingentes de inmigrantes con destino a Catalu?a. El dictamen precisa que el texto no establece un sistema de relaci¨®n bilateral con el Estado, ni prev¨¦ que esa competencia se ejercer¨¢ previo acuerdo entre ambas administraciones.

Otro de los art¨ªculos que se declara inconstitucional es el apartado 2 del art¨ªculo 152, en el que se fija la competencia compartida en la promoci¨®n y defensa de la competencia "en el ejercicio de las actividades econ¨®micas que se cumplan mayoritariamente en Catalu?a". El dictamen entiende que el criterio a aplicar ha de ser el del mercado y no el del lugar en el que las empresas ejercen sus actividades. Por eso, los juristas entienden que la Generalitat deber¨¢ actuar cuando las pr¨¢cticas colusorias o el abuso de la posici¨®n dominante puedan alterar la libre competencia del mercado en Catalu?a, con independencia del lugar donde estas empresas tengan su domicilio.

El art¨ªculo 157.2 establece que "corresponde a la Generalitat, en todo aquello relativo a la sanidad y la salud p¨²blica que no se refiere el apartado 1, la competencia compartida, de acuerdo con los principios de legislaci¨®n b¨¢sica estatal sobre sanidad". El Consultivo entiende que ese redactado es inconstitucional, porque la Constituci¨®n atribuye al Estado las competencias sobre "la base y la coordinaci¨®n general".

El art¨ªculo 163.2, letra d del proyecto atribuye a la Generalitat "el r¨¦gimen de tenencia y uso de armas, municiones y explosivos, su adquisici¨®n con destino a los cuerpos policiales de Catalu?a y la expedici¨®n de las licencias correspondientes". El dictamen considera que la primera parte del art¨ªculo "incide plenamente en la competencia exclusiva del Estado".

De la misma manera, se declara inconstitucional el art¨ªculo 132.3, en el que tambi¨¦n se atribuye a la Generalitat la gesti¨®n de un puerto o aeropuerto situado en Catalu?a. El Consultivo explica que este art¨ªculo pretende "imponer la transferencia" de la gesti¨®n de los puertos y los aeropuertos a la Generalitat y que est¨¢ fuera de toda duda que "en materia de obras p¨²blicas de inter¨¦s general, corresponde al Estado la competencia exclusiva y, por tanto, tambi¨¦n la gesti¨®n". En este sentido, el dictamen recuerda que el propio texto estatutario recoge en su disposici¨®n adicional tercera que esta competencia s¨®lo podr¨¢ ser ejercida por el Estado.

El punto 10 del apartado 132 tambi¨¦n se considera inconstitucional porque establece como obligatorio el acuerdo previo con la Generalitat de cualquier ampliaci¨®n o modificaci¨®n del r¨¦gimen econ¨®mico y financiero de la red viaria catalana, "con independencia de su titularidad". El informe de los juristas recuerda que la Constituci¨®n atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de carreteras que no se encuentren ¨ªntegramente en el territorio de una sola autonom¨ªa, por lo que esa coletilla final del art¨ªculo no hace otra cosa que condicionar "de manera determinante" el ejercicio de esa competencia.

En otro apartado del dictamen del Consejo Consultivo tambi¨¦n se declara inconstitucional el apartado tercero del art¨ªculo 145, que regula las actuaciones de fomento cultural o de inversi¨®n en bienes y equipamientos culturales situados en Catalu?a. Los juristas explican que "de nuevo se condiciona de forma determinante el ejercicio de una competencia estatal, atendiendo que se exige el acuerdo previo de la comisi¨®n bilateral para que el Estado pueda ejercer una competencia suya de car¨¢cter exclusivo en materia de cultura".

Otra de las competencias exclusivas que se atribuye a la Generalitat y que el Consejo Consultivo tambi¨¦n declara inconstitucional es el art¨ªculo 161.2, referido a la delimitaci¨®n, planificaci¨®n y gesti¨®n de los espacios naturales y h¨¢bitats protegidos "situados total o parcialmente en Catalu?a". El dictamen explica, que, como en otros casos, esa coletilla "introduce un elemento de confusi¨®n", ya que podr¨ªa entenderse que se est¨¢ extendiendo la competencia de la Generalitat fuera de Catalu?a.

- Financiaci¨®n. De los diez art¨ªculos que integran el cap¨ªtulo de la financiaci¨®n, el Consultivo declara inconstitucional dos, pero uno de ellos s¨®lo presenta problemas de redacci¨®n. Los consejeros rechazan que la Generalitat pueda fijar un porcentaje m¨¢ximo -50%- de los impuestos que ceder¨¢ al Estado, pues esta decisi¨®n "si bien puede ser razonable, no corresponde establecerla en el Estatuto" sino que deber¨¢ fijarse "de acuerdo con los criterios generales establecidos en la LOFCA". En este sentido, el Consultivo avala la capacidad normativa de esta ley, contrariamente a lo que pretend¨ªa Converg¨¨ncia i Uni¨® al defender que el sistema de financiaci¨®n catal¨¢n saliera de la LOFCA.

Respecto a que la Generalitat tenga "la capacidad normativa y la responsabilidad fiscal sobre todos y cada uno de los impuestos estatales soportados en Catalu?a", el Consultivo ¨²nicamente propone suprimir el art¨ªculo la que figura en la frase para adecuarlo a la Constituci¨®n. La redacci¨®n, por tanto, quedar¨ªa as¨ª: "La Generalitat tiene capacidad normativa y responsabilidad fiscal".

El dictamen avala que la Agencia Tributaria de Catalu?a tenga la responsabilidad de la gesti¨®n, recaudaci¨®n, liquidaci¨®n y la inspecci¨®n de los impuestos propios y cedidos y la competencia de la Generalitat para establecer y regular los tributos propios de los gobiernos locales.

- Leyes org¨¢nicas. "El Estatuto de Autonom¨ªa no es el instrumento adecuado para modificar leyes org¨¢nicas u ordinarias de competencia estatal, en la medida que esta regulaci¨®n las convierte en indisponibles para las Cortes Generales y limita de forma clara el ejercicio de la potestad legislativa". Con esta afirmaci¨®n, el Consultivo rechaza que el Estatuto pueda obligar a las Cortes, tal como figura en la disposici¨®n adicional novena, a reformar leyes org¨¢nicas u ordinarias.

Para solventar problemas de inconstitucionalidad, el Consultivo propone dos soluciones. La primera ser¨ªa a?adir la siguiente redacci¨®n: "La eficacia de los preceptos de este Estatuto se producir¨¢ una vez hayan sido modificadas, de acuerdo con el contenido previsto en estos, las leyes org¨¢nicas y ordinarias siguientes". La segunda opci¨®n pasar¨ªa porque la reforma de las leyes se hiciera a trav¨¦s de una resoluci¨®n del Parlamento catal¨¢n.

Las leyes afectadas, seg¨²n la redacci¨®n del nuevo Estatuto, ser¨ªan las leyes org¨¢nicas del Poder Judicial; Tribunal Constitucional, R¨¦gimen Electoral General y de referendos y las ordinarias del Ministerio Fiscal y la de organizaci¨®n y funcionamiento de la administraci¨®n general del Estado.

Pero el Consultivo no cuestiona, por ejemplo respecto a la reforma del sistema judicial, las nuevas competencias que el Estatuto otorga a la Generalitat, pero las condiciona a la correspondiente modificaci¨®n de la ley org¨¢nica. As¨ª, el Consultivo considera constitucional que la Generalitat nombre a jueces y fiscales o que Catalu?a disponga de un Consejo General del Poder Judicial, pero no la creaci¨®n de una sala de garant¨ªas estatutarias.

- Otros. El dictamen tambi¨¦n considera inconstitucional que la propuesta de nombramiento del presidente de la Generalitat sea ratificada por el presidente del Parlamento catal¨¢n, tras el nombramiento por parte del Rey, como se prev¨¦ en el art¨ªculo 65.4 del proyecto de Estatuto catal¨¢n. En s¨ªntesis, el Consejo Consultivo entiende que la Constituci¨®n establece que los actos del Rey s¨®lo ser¨¢n ratificados por el presidente del Gobierno, los ministros o el presidente del Congreso. "El estatuto de autonom¨ªa no puede, aunque sea en el ejercicio de su ampl¨ªsima potestad de autoorganizaci¨®n de sus instituciones, oponerse a una concreta y precisa previsi¨®n constitucional".

Asimismo, el Consejo Consultivo declara inconstitucional el art¨ªculo 217.1.b del Estatuto, referido precisamente a su reforma. Los argumentos de los juristas es que ese redactado atribuye a las Cortes una simple funci¨®n ratificadora de la reforma que acuerden dos terceras partes del Parlamento catal¨¢n cuando afecte a los cap¨ªtulos de derechos y deberes e instituciones.

El art¨ªculo 187 establece que Catalu?a ser¨¢ una circunscripci¨®n electoral para las elecciones al Parlamento Europeo y el Consejo Consultivo tambi¨¦n lo declara inconstitucional. El dictamen considera que se trata tambi¨¦n de una materia reservada al legislador estatal y que, adem¨¢s, esta cuesti¨®n no puede decidirse ¨²nicamente por Espa?a. Los juristas entienden que el redactado declarado inconstitucional "impone un mandato taxativo", al afirmar que "la ley org¨¢nica electoral ha de concretar esta determinaci¨®n".

- Interpretativos. El dictamen se refiere tambi¨¦n a otros 39 art¨ªculos del proyecto para advertir c¨®mo deben interpretarse para que puedan considerarse constitucionales. En este sentido, los juristas sugieren la supresi¨®n de algunas frases, su modificaci¨®n por otras, o el sentido en el que deber¨ªa aplicarse el articulado, principalmente a la hora de ejercer las competencias que se atribuyen a la Generalitat.

El Consejo Consultivo considera constitucional que los ciudadanos puedan dirigirse por escrito en catal¨¢n a todos los organismos de la administraci¨®n del Estado, tal y como prev¨¦ el art¨ªculo 32.5 del proyecto de Estatuto. No obstante, los juristas precisan que la constitucionalidad est¨¢ condicionada a que ese art¨ªculo se remita a las leyes ling¨¹¨ªsticas vigentes. Tambi¨¦n se declaran constitucionales los art¨ªculos 79.1 y 86.3, que prev¨¦n que las veguer¨ªas sustituyan a las provincias como entidades locales y forma de organizaci¨®n territorial.