?Qu¨¦ anda mal en el impuesto de la renta?

El IRPF es un impuesto esencial. No solo tiene una gran capacidad recaudatoria sino que, adem¨¢s, plasma en la pr¨¢ctica tributaria las nociones de equidad dominantes en la sociedad. En los ¨²ltimos tiempos el IRPF ha sido cuestionado por los supuestos desincentivos que introduce. Sea por esto, por electoralismo o por otras causas, todas las reformas del IRPF realizadas en Espa?a en los ¨²ltimos 20 a?os lo han reducido. Como resultado, a pesar del crecimiento econ¨®mico, entre 1992 y 2004 la recaudaci¨®n (en porcentaje del PIB) se redujo un 25%. Pasado el boom 2005-07, la recaudaci¨®n ha vuelto a caer situ¨¢ndose en poco m¨¢s del 6,5% del PIB. Esto es un 20% menos de lo recaudado en 1992. Y est¨¢ un 30% por debajo de la media de la UE-15, donde solo Grecia y Portugal recaudan menos que Espa?a.

El fraude fiscal es muy alto. Reducido a la mitad, las recaudaciones subir¨ªan tres puntos del PIB

No hay voluntad pol¨ªtica, ni se dedican recursos, para evitar que defraudar sea tan rentable en Espa?a

Los efectos del IRPF sobre los incentivos y la deslocalizaci¨®n suelen exagerarse con intereses partidistas. Dentro de unos amplios m¨¢rgenes de tipos, los impuestos son variables de segundo orden en la mayor¨ªa de las decisiones individuales. Por ello, el IRPF no afecta de forma significativa a la renta o al empleo. En lo esencial solo sustituye usos privados de la renta por usos p¨²blicos. La deslocalizaci¨®n es anecd¨®tica en las personas e incontrolable v¨ªa reducci¨®n de tipos (salvo que se hagan cero) en el caso del capital. Tampoco tiene sentido decir que el IRPF desalienta la formaci¨®n de capital humano (no es cre¨ªble que la gente deje de estudiar o renuncie a formarse para evitar saltar de tramo en el IRPF).

El IRPF no es excesivamente progresivo. Ciertamente, los pagos est¨¢n muy concentrados. Por ejemplo, el 10% de los declarantes paga casi el 50% de lo recaudado. Pero ese mismo 10% m¨¢s rico tiene casi el 40% de la renta declarada. Simplemente, buena parte de la concentraci¨®n del IRPF se deriva de la concentraci¨®n de la renta, no de la progresividad. Aunque solo sea un indicador muy parcial de progresividad, conviene recordar que en el promedio de la UE-15 el tipo marginal m¨¢ximo es el 46,5% (en Espa?a el 45%) y al menos cinco pa¨ªses tienen tipos m¨¢ximos mayores o iguales al 50%. El marginal m¨ªnimo suele estar muy por debajo del 24% vigente en Espa?a.

Por tanto, seg¨²n los par¨¢metros de los pa¨ªses avanzados de la UE, el IRPF espa?ol no es alto ni excesivamente progresivo. En todo caso, el principal problema del IRPF no es su progresividad. Es que, lejos de gravar toda la renta de todos los contribuyentes, solo grava ciertas rentas de algunos contribuyentes. Esto crea una inequidad horizontal (contribuyentes iguales pagan impuestos diferentes) inaceptable, y erosiona notablemente la capacidad recaudatoria del impuesto. La inequidad horizontal del IRPF se debe a dos causas: el fraude y la normativa del impuesto.

Casi el 95% de la renta declarada en el IRPF ha sido retenida previamente. Lo no retenido esencialmente no se declara. Y lo que no se retiene son las rentas no salariales y muchas de las formas de rentas del capital percibidas por los m¨¢s ricos. El fraude alcanza la desfachatez cuando, aprovechando la normativa y la falta de inspecci¨®n en Sociedades, los empresarios y las rentas elevadas utilizan empresas para eludir el pago del IRPF.

M¨¢s all¨¢ de la p¨¦rdida recaudatoria (no despreciable, porque reducir el fraude a la mitad aumentar¨ªa la recaudaci¨®n en al menos tres puntos del PIB), el fraude plantea tres problemas. Primero, deslegitima el sistema fiscal y al Estado que lo tolera. Segundo, impide que aumente la recaudaci¨®n porque no se pueden pedir m¨¢s esfuerzos a quien est¨¢ ya pagando mientras una parte de los contribuyentes (muchos de los m¨¢s ricos) est¨¢ al margen del sistema fiscal. Tercero, permite a los defraudadores acceder a prestaciones p¨²blicas creadas para las rentas bajas.

El fraude en Espa?a es muy elevado por dos causas. Primero porque desde hace muchos a?os no hay voluntad pol¨ªtica para eliminarlo. Segundo, porque es la elecci¨®n racional de cualquier contribuyente sin rentas retenidas. Cuando la probabilidad de detecci¨®n es casi nula, si te detectan es poco probable que te descubran todo, si te descubren la sanci¨®n es peque?a, y si todo va mal, hay v¨ªas para evitar el pago en ejecutiva, lo razonable es defraudar. La declaraci¨®n de rentas no retenidas se convierte casi en una donaci¨®n graciosa al Estado.

Para reducir el fraude es necesario primero una voluntad pol¨ªtica que exprese tolerancia cero ante el fraude y, segundo, tomar medidas para que defraudar (o ayudar a hacerlo) deje de ser un ejercicio rentable. Esto implica aumentar la probabilidad de detecci¨®n, la sanci¨®n, la exposici¨®n social del defraudador y la eficacia en el cobro de deudas. La Agencia Tributaria deber¨ªa responder anualmente de su gesti¨®n con indicadores objetivos y medibles de la evoluci¨®n del fraude estimado. Tambi¨¦n se deben cerrar v¨ªas de elusi¨®n (uso de empresas para eludir el IRPF, Sicavs con testaferros, Sociedades y Fondos de Capital Riesgo, etc¨¦tera).

La segunda causa de inequidad horizontal es el dise?o del impuesto. El IRPF exime de tributaci¨®n algunas rentas, bonifica otras (incluyendo las rentas plurianuales) y prima algunos usos de la renta (como la compra de planes de pensiones o de vivienda). Una de las inequidades m¨¢s importantes se produce porque, con el impuesto dual vigente, las rentas del capital tributan a un tipo menor que incluso el m¨ªnimo aplicable a las rentas del trabajo. Para ver la magnitud de estas inequidades baste se?alar que, por ejemplo, en el a?o 2011 el Estado gastar¨¢ en incentivar las pensiones privadas m¨¢s de 1.700 millones de euros (bastante m¨¢s de lo que se ahorra no revalorizando las pensiones p¨²blicas). El coste de las ayudas a la vivienda (incluyendo una dudosa ayuda para obras de mejora y otra a¨²n m¨¢s dudosa exenci¨®n por reinversi¨®n de plusval¨ªas en la vivienda propia) llega a casi 9.000 millones de euros.

La equidad horizontal exige eliminar las exenciones, las bonificaciones y todas las deducciones no ligadas a la renta. Tambi¨¦n debe eliminarse la dualidad retornando a un impuesto que grave toda la renta de forma progresiva.

Finalmente, hay provisiones en el IRPF que deber¨ªan modificarse para que fuera m¨¢s justo y simple. Esto incluye, entre otras medidas, reformar el tratamiento de la inflaci¨®n, las deducciones personales, o la de rendimientos del trabajo.

Hay quien considera que, adem¨¢s, se debe simplificar el IRPF introduciendo un impuesto de tipo ¨²nico o de doble tipo. Esta propuesta consiste en simplificar la base y reducir el n¨²mero de tipos a uno o dos. Es dif¨ªcil ver qu¨¦ ganancia de sencillez supone para una persona con inteligencia normal reducir el n¨²mero de tipos de los cuatro actuales a uno, no digamos ya a dos. Establecer un tipo ¨²nico solo a?ade regresividad (favorece a las clases altas a expensas de las medias). Los efectos del doble tipo sobre la progresividad dependen de cu¨¢les sean los tipos y el m¨ªnimo exento, pero en cualquier caso solo sirve para reducir la graduaci¨®n de la progresividad. En cuanto a la simplificaci¨®n de la base, en las propuestas de tipo ¨²nico (o doble), generalmente solo es un eufemismo para reducir los conceptos por los que tributan las rentas altas y abrir v¨ªas de elusi¨®n.

En realidad, muchas de las propuestas de simplificaci¨®n son solo excusas para reducir la equidad, progresividad y visibilidad del IRPF.

En conclusi¨®n, es necesaria una reforma del IRPF que dote al impuesto de capacidad recaudatoria y elimine la inequidad horizontal. Esta reforma, muy diferente a la sugerida por David Taguas en un art¨ªculo reciente, pasa por luchar de forma efectiva contra el fraude, cerrar v¨ªas de elusi¨®n, eliminar la dualidad, depurar las deducciones y bonificaciones del impuesto y modificar algunos elementos t¨¦cnicos. Solo as¨ª el IRPF podr¨¢ jugar el papel econ¨®mico y ¨¦tico para el que fue establecido, y generar en el futuro una parte sustantiva de los recursos necesarios para mantener el Estado de bienestar.

Ignacio Zubiri es catedr¨¢tico de Hacienda en la Universidad del Pa¨ªs Vasco.