Infraestructuras: una reforma urgente

Hay algo que s¨ª ha cambiado en Espa?a: la creencia de que la barra libre existe. Hoy la mayor¨ªa de los espa?oles somos m¨¢s conscientes del coste social de la ineficiencia. Conocemos qu¨¦ caminos debemos evitar si no queremos seguir empeorando y tambi¨¦n qu¨¦ reformas son ineludibles si aspiramos a vivir mejor. El an¨¢lisis de los problemas de la econom¨ªa espa?ola y sus remedios pueden leerse en cualquier foro de econom¨ªa serio (no dejen de visitar Nadaesgratis.com) y, al margen de las posiciones ideol¨®gicas m¨¢s recalcitrantes, todos hemos ido aprendiendo sobre lo que hay que hacer en el sistema financiero, mercado laboral, educaci¨®n, sanidad y administraci¨®n p¨²blica. Sobran diagn¨®sticos, faltan pol¨ªticos que tomen las decisiones dif¨ªciles pensando en el futuro de este pa¨ªs.

Fomento permite a los pol¨ªticos su utilizaci¨®n para ganar votos con obras de dudosa rentabilidad social

El caso de las infraestructuras no es ajeno a este proceso de aprendizaje. Pr¨¢cticamente ayer se aplaud¨ªa cualquier inauguraci¨®n de obra de ingenier¨ªa civil. Hoy los ciudadanos miran con recelo algunas infraestructuras muy celebradas en su apertura pero que no parecen haber tra¨ªdo la riqueza prometida o que, en los casos extremos, son excesivas, no teniendo ni de lejos la demanda que sus promotores predijeron y quedando convertidas en monumentos al despilfarro. Cada regi¨®n tiene ya su propio elefante blanco, y gano espacio ahorr¨¢ndome los numerosos ejemplos de esta costos¨ªsima irresponsabilidad.

"Tenemos las mejores infraestructuras", ha sido una frase tan repetida como inquietante. Mientras la fiesta continuaba, nadie se acordaba de que alg¨²n d¨ªa habr¨ªa que pagarlas. Fomento ha seguido la filosof¨ªa de que cuanto m¨¢s grande y de tecnolog¨ªa m¨¢s avanzada, mejor, y las comunidades aut¨®nomas han presionado con ¨¦xito para que se les financien obras que muy probablemente no hubiesen construido con dinero propio. Adem¨¢s, una parte de la factura la pagaban desde Bruselas. Mientras tanto, el Ministerio de Econom¨ªa y Hacienda t¨ªmidamente ha venido oponi¨¦ndose a los excesos, pero sin impedirlos. En fin, todos los astros se han alineado para contribuir a la ruina.

Da igual que sean puertos, aeropuertos, trenes o carreteras; todos tenemos a mano ejemplos de obras fara¨®nicas que en su coste de inversi¨®n y en el de mantenimiento y operaci¨®n son una pesada carga para la econom¨ªa espa?ola. Los ministros de Fomento, sin excepci¨®n, han sustituido la evaluaci¨®n seria de las inversiones, que se concentra en los efectos directos y su comparaci¨®n con los costes, por la propaganda de los empleos creados y los efectos multiplicadores. Una parte del estancamiento de la productividad espa?ola se debe a que muchas de las infraestructuras que se aprobaron imprudentemente han utilizado y siguen utilizando valiosos recursos a cambio de unos retornos sociales m¨ªnimos.

Fomento es el principal responsable (no olvidemos a los Gobiernos auton¨®micos) de muchas de las decisiones sobre grandes proyectos de inversi¨®n en Espa?a. Es el organismo que decide si se construye un puerto o una carretera. Es el organismo que decide si un aeropuerto puede o no operar, y el que decide si hay que invertir en alta velocidad o en mercanc¨ªas. Su actividad tiene tres componentes primordiales: planificar, invertir y regular. En las tres lo ha hecho francamente mal. Examinen si no el caso de la alta velocidad, en la que los no directamente involucrados en el negocio coinciden en que los problemas reales que resuelve no tienen entidad suficiente para que se destine a su construcci¨®n m¨¢s de un tercio de la inversi¨®n programada en el plan de infraestructuras; o el caso de proyectos portuarios y aeroportuarios sobredimensionados.

Hablen con los ingenieros de Fomento y ellos le explicar¨¢n todo esto mucho mejor que yo. El problema no es de ellos. Su formaci¨®n es s¨®lida, y su experiencia, una garant¨ªa. El problema es institucional, de incentivos. Fomento no tiene (nunca lo ha tenido) un dise?o que favorezca la consecuci¨®n de los objetivos que en teor¨ªa le corresponden. Por el contrario, permite a los pol¨ªticos su utilizaci¨®n para ganar votos y a las empresas obtener beneficios de los contratos de construcci¨®n y mantenimiento de obras de dudosa rentabilidad social. Hasta el nombre es inapropiado. Es un ministerio de infraestructuras, de transporte. A eso deber¨ªa dedicarse, no a fomentar, a gastar para supuestamente incentivar la econom¨ªa y crear empleo, sino a planificar y a regular la participaci¨®n privada con sensatez y de acuerdo con las mejores pr¨¢cticas internacionales. Las dos actividades tienen protocolos muy diferentes a los actuales si los incentivos se quieren orientar hacia la construcci¨®n (reconstrucci¨®n) de una econom¨ªa espa?ola sobre bases s¨®lidas.

Algunas ideas para la reforma son las siguientes: Fomento debe planificar la red de infraestructuras, pero no construirlas ni explotarlas directamente, y menos a¨²n los servicios que pueden ofrecerse por empresas que compiten en el mercado. Cuando esto no sea posible, se recurre a la competencia por el mercado. La separaci¨®n en direcciones generales por modos de transporte debe desaparecer a efectos de inversi¨®n o de regulaci¨®n (o, dicho de otro modo, quedar reducida a los aspectos t¨¦cnicos de ingenier¨ªa). Un organismo independiente y t¨¦cnicamente potente debe evaluar conjuntamente todas las inversiones en transporte y otro organismo independiente, y diferente del anterior, adjudicar y gestionar los contratos de concesi¨®n para la participaci¨®n privada en todos los modos de transporte.

Los dos organismos, el de evaluaci¨®n y el de participaci¨®n privada, deben funcionar con total autonom¨ªa e independencia si no queremos que se transformen en burocracia in¨²til. Finalmente, el adelgazamiento del sector p¨²blico debe ir acompa?ado de una mejora en la regulaci¨®n. Una agencia de regulaci¨®n (de nuevo independiente) ha de garantizar que los monopolios p¨²blicos que sustituyen a los privados reciban los incentivos adecuados para que la tarificaci¨®n, el nivel de calidad y seguridad y la inversi¨®n en capacidad sean fijados en beneficio del inter¨¦s general. Este es el gran reto de la participaci¨®n privada en industrias con competencia limitada: que los beneficiarios sean los contribuyentes y los usuarios, y no solo los accionistas de las empresas adjudicatarias.

La infraestructura institucional que demanda la econom¨ªa espa?ola requiere de otros materiales de construcci¨®n muy diferentes a los que se utilizan en la actualidad. Se requiere la selecci¨®n rigurosa de las inversiones, reguladores independientes, participaci¨®n privada basada en subastas y contratos dise?ados de acuerdo con la mejor pr¨¢ctica internacional. Reestructuraci¨®n profunda del ministerio que permita que su extraordinario potencial t¨¦cnico se redirija hacia el objetivo de seleccionar los buenos proyectos, regular para que las empresas m¨¢s eficientes los realicen y que estas posteriormente mantengan y operen las infraestructuras con eficiencia y tengan inter¨¦s en dar servicios de calidad. Una reforma que apenas requiere de grandes inversiones, pero s¨ª de una voluntad firme (y de acuerdos que vayan m¨¢s all¨¢ de lo coyuntural) para cambiar el dise?o institucional actual, propenso al despilfarro. De Fomento, en su estructura actual, no deber¨ªa quedar ni el nombre.

Gin¨¦s de Rus es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria.