C¨®mo abaratar el recibo de la luz
Los precios en Espa?a se encarecen m¨¢s r¨¢pido que en el resto de Europa. Un sistema de generaci¨®n ineficiente, una estructura de producci¨®n disparatada y los impuestos son las principales causas
El consenso dominante establece que la electricidad es la matriz energ¨¦tica del futuro. Hay buenas razones para estar de acuerdo. La electricidad es la ¨²nica energ¨ªa susceptible de ser producida a partir de renovables, llamadas a mover la producci¨®n industrial y el consumo dom¨¦stico en condiciones de limpieza medioambiental (consenso dominante, de nuevo). Obs¨¦rvese adem¨¢s que la electricidad puede sustituir con ¨¦xito (de hecho ya lo est¨¢ haciendo) al petr¨®leo y al gas en los mercados del transporte o en lo que conocemos como climatizaci¨®n. Es l¨®gico, por tanto, apostar por la electrificaci¨®n como el paso inmediato e imprescindible hacia la sustituci¨®n de los carburantes por energ¨ªa primaria e¨®lica o termosolar. Pocas objeciones caben a ese discurso general, hu¨¦rfano de detalles en su sublimada buena intenci¨®n; las energ¨ªas renovables son tecnolog¨ªas disponibles y probadas. Solo hay que dise?ar una transici¨®n razonable desde el petr¨®leo al viento y al sol. Y es aqu¨ª donde empiezan las dificultades. Existe un mercado que tiene que mediar esa transformaci¨®n, mercado que hoy dista de ser eficiente; y las energ¨ªas renovables ofrecen una producci¨®n m¨¢s vol¨¢til, que tiene que apoyarse con energ¨ªas de respaldo. El viento y el sol son arbitrarios.
Antes de llegar a estrategias definidas de transici¨®n entre energ¨ªas hay que hacer frente a varias dificultades. En s¨ªntesis: la electricidad es una energ¨ªa que tiende a encarecerse con el modelo espa?ol de mercado; por el contrario, en el resto de Europa y del mundo las nuevas tecnolog¨ªas producen una electricidad m¨¢s barata. Se da la molesta circunstancia de que la electricidad en Espa?a presenta una tendencia exagerada a encarecerse, por encima de los pa¨ªses europeos a los que quiere aproximarse o parecerse. Esta circunstancia es tanto m¨¢s inc¨®moda cuanto que el mercado de la electricidad en Espa?a est¨¢ regulado. Existe un mercado mayorista, que casa las ofertas de producci¨®n el¨¦ctrica seg¨²n su tecnolog¨ªa, puesto que el megavatio hora (MWh) tiene un coste diferente seg¨²n proceda de una planta de ciclo combinado, de una nuclear, de una de carb¨®n o de una hidr¨¢ulica. El precio resultante de esa casaci¨®n compone el 35% del recibo de la luz que pagan los industriales y los consumidores dom¨¦sticos; el resto (peajes) constituye una acumulaci¨®n abigarrada de cargas y tasas que gravan factores tales como la insularidad, la distribuci¨®n o los compromisos hist¨®ricos adquiridos (desde el coste de la moratoria nuclear hasta la financiaci¨®n del d¨¦ficit de tarifa) que pesan como la losa del Valle de los Ca¨ªdos.
?Por qu¨¦ el recibo de la luz sube m¨¢s en Espa?a que en otros mercados europeos? La explicaci¨®n de las empresas el¨¦ctricas insiste en que las tarifas vienen recargadas por costes que ¡°no son de mercado¡±. Esos costes coinciden casi totalmente con las cargas recogidas en los peajes. Pero, sobre todo, apuntan directamente a los impuestos. Los consumidores estar¨ªan pagando la voracidad fiscal del Estado; una interpretaci¨®n que recoge la inveterada animadversi¨®n contra la fiscalidad. El argumento no es falso, pero apenas explica la situaci¨®n. Pongamos por caso que se suprimiera el impuesto del 7% a la generaci¨®n; el recibo se abaratar¨ªa entre el 2% y el 3%. No tendr¨ªa sentido (si lo que se pretende es bajar la luz) suprimir los impuestos al agua y a la nuclear, porque se cargan sobre los beneficios de las el¨¦ctricas. Pues s¨ª, la incompetencia tributaria del primer ministro de Energ¨ªa de Rajoy, Jos¨¦ Manuel Soria, grav¨® sin tino ni gracia el sistema el¨¦ctrico con el fin de financiar el llamado d¨¦ficit de tarifa (diferencia entre los ingresos percibidos por las el¨¦ctricas y el coste reconocido por el sistema el¨¦ctrico); no consigui¨® enjugar el d¨¦ficit, pero no cabe atribuirle m¨¢s encarecimiento de la electricidad de ese 2%-3%.
Aunque la realidad es m¨¢s compleja que la versi¨®n de la perversi¨®n fiscal. Si se quiere entender el precio espa?ol de la luz, hay que mencionar adem¨¢s un sistema ineficiente de formaci¨®n de precios (el mercado mayorista) y una estructura de producci¨®n disparatada. Formalmente, el primer aspecto hay que ponerlo en el debe de la regulaci¨®n, si bien el funcionamiento de la casaci¨®n de oferta y demanda en ese mercado presenta adem¨¢s anomal¨ªas graves imputables a la manipulaci¨®n pura y simple de la oferta de electricidad. Podr¨ªa describirse de forma sint¨¦tica as¨ª: el mercado retribuye el precio de la electricidad al coste de la tecnolog¨ªa m¨¢s cara (electricidad procedente de ciclos combinados); pero como la producci¨®n procede de tecnolog¨ªas te¨®ricamente amortizadas, cuyo ¨²nico coste deber¨ªa ser el variable, el precio marginal retribuye correctamente seg¨²n mercado la electricidad producida por ciclo combinado, pero sobrerretribuye la electricidad generada con energ¨ªa hidroel¨¦ctrica o nuclear. Estar¨ªamos ante un caso palmario de windfall profit o beneficio espurio. Ahora bien, esta impu?taci¨®n no est¨¢ libre de controversia, puesto que las empresas insisten en que las centrales nucleares no est¨¢n amortizadas y, por tanto, no hay tal beneficio espurio. En cualquier caso, el beneficio sobrevenido existe y es una de las razones que est¨¢ en la ra¨ªz del encarecimiento an¨®malo de la luz.
El mercado mayorista espa?ol tampoco ofrece incentivos suficientes a la competencia. Para un ofertante de electricidad, el encarecimiento de una de las materias primas de generaci¨®n (el petr¨®leo, por ejemplo, tal como ha sucedido en los ¨²ltimos meses) es una fuente adicional de ingresos, es decir, de beneficios; porque si bien encarece y estrecha el margen en la tecnolog¨ªa productora, ampl¨ªa el margen en el resto de las tecnolog¨ªas. Y como el encarecimiento del petr¨®leo se compensa autom¨¢ticamente con el aumento del precio en el kilovatio hidr¨¢ulico o nuclear, la ganancia neta por operaci¨®n se dispara.
Infrautilizaci¨®n
Adem¨¢s, la estructura de producci¨®n de la electricidad espa?ola presenta hoy graves desequilibrios que ponen en entredicho la capacidad de decisi¨®n de las empresas y la capacidad de intervenci¨®n del regulador. La potencia instalada es de unos 104.000 megavatios (MW), pero la punta de demanda supera apenas los 40.000 MW. Un sistema sano tendr¨ªa un exceso de potencia sobre la demanda de entre el 10% y el 12%. Dos observaciones a?adidas. Primera, la sobrecapacidad desmesurada en la potencia instalada de ciclos combinados; est¨¢n instalados unos 25.000 MW cuando el sistema necesitar¨ªa en torno a 15.000. El exceso conduce a una infrautilizaci¨®n de las instalaciones y, por tanto, dado el escaso grado de amortizaci¨®n, a una rentabilidad p¨¦sima en los balances de las compa?¨ªas.
La segunda observaci¨®n es que el exceso de capacidad instalada es imputable por entero a decisiones empresariales. A partir de la ley el¨¦ctrica de 1998, la generaci¨®n es competencia de las compa?¨ªas; son ellas quienes asumen las consecuencias para sus cuentas de resultados de quedarse cortas o excederse en invertir en producci¨®n. Pero la infrautilizaci¨®n de la inversi¨®n m¨¢s cara, la que produce electricidad de precio mayor, opera como un incentivo evidente a encarecer los precios en la medida en que pueda hacerse a trav¨¦s del dominio del mercado.
Hasta aqu¨ª, una revisi¨®n panor¨¢mica de las causas por las cuales la luz en Espa?a es cara (en relaci¨®n con los pa¨ªses del entorno). La correcci¨®n no es f¨¢cil. Cualquier regulaci¨®n de mercado es compleja, por su propia naturaleza y porque exige acuerdos pol¨ªticos y econ¨®micos con los agentes de producci¨®n y comercializaci¨®n de la electricidad. Un an¨¢lisis convencional, aplicable tambi¨¦n a este caso, debe distinguir entre acciones correctoras a corto plazo (tratamiento de choque, por as¨ª decirlo) para bajar de inmediato la factura que paga el consumidor y reformas a medio plazo, cuya finalidad sea construir un m¨¦todo de fijaci¨®n de precios que garantice una evoluci¨®n en el tiempo similar a la del resto de Europa. A corto plazo, solo hay un recurso para abaratar la luz: bajar los impuestos que pesan sobre el precio en la parte de los peajes. El 26% del recibo son impuestos. Es lo que ha propuesto la ministra de Transici¨®n Ecol¨®gica, Teresa Ribera. El Gobierno pretende reducir o suprimir el impuesto que pesa sobre la producci¨®n de electricidad (7%). Un recorte razonable lo situar¨ªa en el 10% (desde el 21% actual) y quedar¨ªa un margen hasta el 4% para beneficiar a las rentas m¨¢s bajas. Pero tambi¨¦n cabr¨ªa bajar el IVA el¨¦ctrico. No ser¨ªa una decisi¨®n pol¨ªtica descabellada: la luz es un servicio p¨²blico, hay vulnerabilidad social y el coste de la energ¨ªa se incorpora a la unidad del producto de exportaci¨®n. En corto y por derecho, se trata de decisiones que hay que pactar con el Ministerio de Hacienda; la lentitud con que se est¨¢ abordando el recorte fiscal sobre la electricidad, a pesar de que se sabe que es pr¨¢cticamente el ¨²nico camino para abaratar la luz de inmediato, confirma que en Hacienda se hacen muchas preguntas sobre la desfiscalizaci¨®n el¨¦ctrica. El d¨¦ficit de tarifa no es un problema resuelto; simplemente se ha trasladado a los bancos mediante una titulizaci¨®n de la deuda.
A medio plazo, una reforma del m¨¦todo para calcular los precios requiere un esquema de decisiones t¨¦cnicas enhebradas por negociaciones no solo con las empresas ¡ªun acuerdo ser¨ªa la soluci¨®n ¨®ptima; cualquier regulaci¨®n funciona cuando se aplica de forma pactada con los regulados¡ª, sino tambi¨¦n con las autoridades europeas. La UE tiene que aprobar cualquier cambio regulatorio que se proponga aqu¨ª para corregir el mercado el¨¦ctrico. La cadena de soluciones ser¨ªa:
1 Activos amortizados
Retirar la producci¨®n hidroel¨¦ctrica y nuclear del mercado mayorista. Retirar significa establecer un precio regulado para ambas tecnolog¨ªas de producci¨®n, de forma que solo competir¨ªan en la casaci¨®n abierta en el mercado la electricidad procedente del carb¨®n y los ciclos combinados. Esta decisi¨®n parte de un argumento l¨®gico: agua y nuclear son activos de producci¨®n amortizados y el beneficio de la amortizaci¨®n, pagada durante decenios en las tarifas que han abonado todos los consumidores, tiene que trasladarse inmediatamente a los precios (o, visto desde el flanco empresarial, descontarse de los ingresos de las compa?¨ªas que est¨¢n en el origen de los beneficios sobrevenidos). Pero esta decisi¨®n est¨¢ condicionada por un debate previo: los propietarios de las centrales nucleares (Iberdrola y Endesa) defienden que la amortizaci¨®n no ha terminado. Una versi¨®n atenuada de esta retirada consistir¨ªa en fijar un precio estimado del kilovatio nuclear e hidr¨¢ulico, equivalente al necesario para cubrir costes, y liquidar despu¨¦s con un precio definitivo calculado mediante una auditor¨ªa regulatoria.
2 Grupos vulnerables
Utilizar la electricidad hidr¨¢ulica y nuclear a precio regulado para cubrir la demanda o una parte de ella de lo que ahora se llama grupos sociales vulnerables (consumidores con rentas bajas proclives a la pobreza energ¨¦tica) y a la industria con capacidad de exportaci¨®n. La competitividad de los productos espa?oles desciende por el peso de la energ¨ªa en la unidad de producto final. El quid de esta cuesti¨®n radica en la definici¨®n exacta y gestionable en t¨¦rminos administrativos de cu¨¢les y cu¨¢ntos son esos grupos vulnerables. Las dificultades para definir los beneficiarios del bono social y la evidencia de que sus ventajas se est¨¢n concediendo a consumidores con rentas altas permiten suponer que la definici¨®n no es f¨¢cil.
3 Menos oferta
Reducir el volumen de oferta el¨¦ctrica cuyo precio est¨¦ fijado a trav¨¦s del mercado mayorista. Lo cual significa ampliar el n¨²mero de consumidores con contratos a largo plazo soportados con precios regulados. De esta forma se atenuar¨ªa el efecto de cualquier encarecimiento debido a subidas de materias primas o de cualquier manipulaci¨®n potencial de precios derivada del poder de mercado.
4 El Estado decidir¨ªa
Devolver al Estado las competencias para decidir sobre la estructura de producci¨®n el¨¦ctrica. Se trata de que el Estado calcule en primer t¨¦rmino el n¨²mero y capacidad de producci¨®n de las instalaciones redundantes y corrija el exceso (si lo hubiere, aunque vaya si lo hay); sin olvidar que la inversi¨®n en generaci¨®n ha sido decisi¨®n libre de las empresas y, por tanto, no caben reparaciones ni costes de transici¨®n. Entre esas competencias estar¨ªa dise?ar un mercado de subastas para regular las nuevas instalaciones el¨¦ctricas. La funci¨®n de las subastas ser¨ªa la de determinar el precio de la electricidad producido por ellas a largo plazo. Los mandamientos anteriores para bajar la luz se reducen a dos: recortar impuestos y reformar el mercado que forma los precios.
El dilema de cerrar todas las centrales nucleares
La ministra de Transici¨®n Ecol¨®gica quiere cerrar todas las centrales nucleares por el procedimiento de no prorrogar su vida ¨²til. Pero no ha explicado c¨®mo har¨¢ para sustituir los 3.000 MW de potencia que, por su completa disponibilidad durante todo el d¨ªa, constituyen la base de casaci¨®n de los precios en el mercado. Sin nucleares, el precio de partida de cualquier oferta ser¨ªa m¨¢s elevado. Porque ni la energ¨ªa e¨®lica ni la solar proporcionan un recurso permanente. Este es el primer motivo de controversia.
Las empresas, al menos Iberdrola y Gas Natural, consideran que la producci¨®n nuclear no es rentable. Precisi¨®n: ser¨ªa rentable si la vida ¨²til de las plantas se extendiera durante otros 40 a?os. Una amortizaci¨®n de otros 40 a?os permitir¨ªa mantener ingresos y rentabilidad. Pero el Gobierno anterior decidi¨® que solo se pod¨ªan pedir ampliaciones de vida ¨²til por 5 o por 10 a?os. En ese plazo, consideran las compa?¨ªas, el coste de asumir las condiciones de seguridad que exigir¨ªa el Consejo de Seguridad Nuclear convertir¨ªa la producci¨®n nuclear en un negocio ruinoso.
En apariencia, el Gobierno de S¨¢nchez y las empresas el¨¦ctricas coinciden en el punto de destino: el cierre de todas las centrales nucleares. Solo en apariencia, porque lo ¨®ptimo para las empresas ser¨ªa la extensi¨®n de su vida ¨²til a 40 a?os. La soluci¨®n de compromiso pasa por fijar un precio regulado para la producci¨®n nuclear, fuera del mercado, que garantice los costes m¨¢s una retribuci¨®n (una razonable ser¨ªa el 8%, por ejemplo). Quien sostenga que la inversi¨®n nuclear no est¨¢ amortizada deber¨ªa defender su tesis aceptando una reconstrucci¨®n hist¨®rica auditada de los costes e ingresos desde 1998, fecha de la promulgaci¨®n de la ley el¨¦ctrica vigente.
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