El dif¨ªcil acceso a los datos administrativos

En el reciente discurso de aceptaci¨®n del Premio Rey de Espa?a, Manuel Arellano, uno de los principales economistas de nuestro pa¨ªs, argumentaba que una naci¨®n sin buenos datos administrativos es como un sistema hospitalario sin acceso a equipos avanzados de resonancia magn¨¦tica. Para diagnosticar cu¨¢les son los problemas de una econom¨ªa es crucial poder observar con suficiente detalle la realidad. Este an¨¢lisis de una econom¨ªa en alta resoluci¨®n es posible gracias a la existencia de datos administrativos o microdatos. Afortunadamente, nuestros gobiernos recogen una ingente cantidad de datos de ciudadanos, empresas y de otras entidades. Por ejemplo en lo relativo a ingresos, rentas, acceso a prestaciones sociales, servicios p¨²blicos, entre otros. Todos estos datos suelen estar custodiados por diversas administraciones p¨²blicas estatales y locales. ?Se usan estos datos para diagnosticar y remediar los problemas de funcionamiento de la econom¨ªa o de las pol¨ªticas p¨²blicas en Espa?a? Con demasiada frecuencia la respuesta es negativa.

En las ¨²ltimas d¨¦cadas, el an¨¢lisis de datos administrativos ha supuesto una revoluci¨®n en el tipo de investigaciones que se pueden desarrollar en ciencias sociales. Por ejemplo, Raj Chetty y coautores utilizaron datos de las declaraciones de la renta de varias generaciones de estadounidenses para medir la movilidad social, es decir, la medida en que personas que provienen de familias de bajos ingresos consiguen ascender en el ascensor social hacia niveles altos de renta. Los autores demostraron que el grado de movilidad social en EE UU var¨ªa enormemente entre regiones: el ascensor social funciona mejor en las ciudades din¨¢micas de California y peor en zonas rurales del Medio Oeste americano. Tambi¨¦n mostraron que el ascensor social funciona cada vez peor en EE UU: el porcentaje de estadounidenses que consigue tener ingresos superiores a los que tuvieron sus padres no ha dejado de caer desde los a?os cuarenta. Esta evidencia ha sido clave para poner en tela de juicio la idea de que EE UU siga siendo ¡°la tierra de las oportunidades¡±. Para poder llegar a estas conclusiones fue clave acceder al universo de datos de los contribuyentes y poder relacionar progenitores y descendientes en los registros administrativos. Este tipo de an¨¢lisis de alta resoluci¨®n tambi¨¦n ha cambiado nuestra manera de entender otros problemas sociales. Por ejemplo, se ha conseguido medir de manera rigurosa y para varios pa¨ªses c¨®mo la llegada del primer hijo magnifica la brecha laboral entre hombres y mujeres, y c¨®mo pol¨ªticas p¨²blicas de conciliaci¨®n familiar mitigan este efecto.

Contar con buenos datos administrativos no s¨®lo expande la frontera del conocimiento, sino que tambi¨¦n cumple otro cometido tan o m¨¢s importante: facilitar la acci¨®n de gobierno. El dise?o ¨¢gil y la ejecuci¨®n de pol¨ªticas p¨²blicas requiere conocer de primera mano la realidad y responder a ella. Los futuros retos a los que se enfrenta nuestra econom¨ªa (transformaci¨®n de mercados de trabajo por nuevas tecnolog¨ªas, efectos desiguales del cambio clim¨¢tico, entre otros) har¨¢n cada vez m¨¢s importante el dise?o de intervenciones y prestaciones dirigidas a sectores y personas con problem¨¢ticas concretas. Los pa¨ªses que hayan desarrollado una mayor capacidad de incidir en la econom¨ªa con bistur¨ª tendr¨¢n una ventaja comparativa para dise?ar e implementar las pol¨ªticas p¨²blicas adecuadas.

?Cu¨¢l es el grado de disponibilidad y acceso a datos administrativos en nuestro pa¨ªs? Aunque ha habido algunas iniciativas prometedoras en los ¨²ltimos a?os, la realidad es que el grado de acceso es notablemente inferior al de los pa¨ªses de nuestro entorno. Los investigadores a menudo experimentan dilaciones en los procesos de solicitud y arbitrariedades que impiden de forma t¨¢cita el acceso a dichos datos. Incluso la transferencia de datos entre administraciones p¨²blicas no es inmediata y requiere establecer acuerdos, convenios y numerosas gestiones. Los recelos en dar acceso a datos a menudo se escudan en la necesidad de proteger la privacidad de los ciudadanos. Sin embargo, existen numerosas soluciones que permiten la convivencia del uso de datos para el an¨¢lisis econ¨®mico con preservar la privacidad de los ciudadanos. Los motivos fundamentales surgen de una limitaci¨®n en la capacidad t¨¦cnica de preparar los datos para el acceso, as¨ª como de una visi¨®n patrimonial de los registros administrativos, como si fuesen propiedad de la agencia o administraci¨®n que los custodia.

?C¨®mo gestionan los pa¨ªses de nuestro entorno el acceso a los datos administrativos? En un reciente art¨ªculo, Miguel Almunia y Pedro Rey Biel resumen los principales modelos de acceso en el contexto internacional. Los pa¨ªses n¨®rdicos han sido desde hace d¨¦cadas los pioneros en facilitar el acceso a sus datos. Una agencia estad¨ªstica estatal centraliza el acceso a los registros administrativos de diferentes organismos. Esta agencia los custodia y tambi¨¦n cruza diferentes bases de datos a partir de un n¨²mero identificativo, similar a nuestro n¨²mero de DNI. Despu¨¦s de hacer este cruce, los datos se vuelven an¨®nimos. De esta manera, cuando el investigador tiene acceso a ellos no hay rastro de nombres o n¨²meros identificativos y por lo tanto es imposible averiguar a qu¨¦ individuo corresponde cada dato. Adem¨¢s, los investigadores o usuarios no se pueden descargar la base de datos en sus ordenadores. Los datos se analizan en servidores seguros y s¨®lo se pueden extraer resultados agregados. Finalmente, s¨®lo los usuarios que presenten una propuesta de calidad pueden realizar estos an¨¢lisis. Estas son s¨®lo algunas de las soluciones t¨¦cnicas que muestran c¨®mo es posible compatibilizar el acceso a los datos con el m¨¢s estricto cumplimiento de las leyes de protecci¨®n de datos. Gracias a estos sistemas es habitual ver estudios que utilizan datos de pa¨ªses n¨®rdicos que cuentan con una incre¨ªble riqueza de datos individuales, como por ejemplo informaci¨®n sobre ingresos, historia laboral detallada en el ¨¢mbito empresarial, e incluso los resultados de test de personalidad e inteligencia que realizaron los individuos durante el servicio militar obligatorio. Esta informaci¨®n est¨¢ disponible para el universo de ciudadanos de estos pa¨ªses.

Aunque los pa¨ªses n¨®rdicos cuentan con una consolidada cultura de uso de datos administrativos, otros pa¨ªses como EE UU, Francia, Alemania o Portugal han hecho avances importantes en los ¨²ltimos a?os y nos superan en gran medida en el grado de accesibilidad y an¨¢lisis de este tipo de datos. En Espa?a se han dado pasos en la buena direcci¨®n en los ¨²ltimos a?os. Por ejemplo, el Ministerio de Inclusi¨®n y Seguridad Social habilit¨® recientemente varias salas seguras para facilitar el acceso a datos de la Seguridad Social. Por otro lado, varias instituciones (el Instituto Nacional de Estad¨ªstica, la Agencia Estatal de Administraci¨®n Tributaria, la Seguridad Social y el Banco de Espa?a) est¨¢n trabajando en un acuerdo para crear maneras de acceder a sus bases de datos de manera segura. Es urgente acelerar estos cambios para que Espa?a no se quede rezagada en relaci¨®n con los pa¨ªses de nuestro entorno en facilitar el estudio de nuestra econom¨ªa y asegurarnos de que sacamos el m¨¢ximo partido de los datos disponibles para el dise?o y evaluaci¨®n de las pol¨ªticas p¨²blicas.