La guerra de los subsidios desatada por EE UU pone a Europa contra las cuerdas

El pasado mes de enero una nutrida delegaci¨®n de congresistas estadounidenses, con el senador dem¨®crata Joe Manchin a la cabeza, llegaba a la estaci¨®n suiza de Davos dispuesto a aprovechar el marco del Foro Econ¨®mico Mundial para explicar a los aliados europeos las buenas intenciones de la Ley de Reducci¨®n de la Inflaci¨®n (IRA, por sus siglas en ingl¨¦s) que tantas ampollas ha provocado en la relaci¨®n transatl¨¢ntica. Tardaron poco en comprobar, por boca entre otros del canciller alem¨¢n, Olaf Scholz ,y del primer ministro luxemburgu¨¦s, Xavier Bettel, que la misi¨®n no iba a ser sencilla.

Estados Unidos se ha subido a la nueva ola proteccionista que a?ade presi¨®n al comercio global, sumido a¨²n en los efectos de la pandemia, el impacto de la guerra en Ucrania, el repunte de la inflaci¨®n y los problemas de suministro energ¨¦tico y alimentario. Desde finales del mandato de Barack Obama y m¨¢s a¨²n con Donald Trump de presidente, Estados Unidos ha emprendido una guerra contra China por el predominio tecnol¨®gico global que se ha traducido en un bloqueo de la transferencia de tecnolog¨ªa y el subsidio de la producci¨®n nacional. La llegada de Joe Biden a la presidencia del pa¨ªs no ha hecho sino agudizar esa tendencia que profundiza la fragmentaci¨®n de la econom¨ªa global. La nueva pol¨ªtica industrial que Estados Unidos est¨¢ dise?ando a trav¨¦s de la Ley de Reducci¨®n de la Inflaci¨®n y la de Chips y Ciencia (ambas de agosto de 2022) y la de Inversi¨®n en Infraestructuras y Empleos (de noviembre de 2021) tiene un notable sesgo proteccionista. Las normas contienen importantes provisiones para limitar los incentivos fiscales y financieros solo a las empresas estadounidenses. Una decisi¨®n que muchos expertos y desde luego las autoridades europeas consideran que provoca distorsiones de mercado y atenta contra las normas de comercio internacionales.

¡°La llegada de Joe Biden a la presidencia de Estados Unidos ha tenido efectos muy positivos en el ¨¢mbito global, como la vuelta de la primera potencia mundial al Acuerdo de Par¨ªs o el apoyo que est¨¢ brindando a Ucrania ante la invasi¨®n de Rusia. Pero en materia comercial, la Administraci¨®n de Biden es igual que la de [Donald] Trump o incluso peor¡±, subraya Cecilia M?lmstrom, antigua comisaria europea de Comercio y ahora, entre otros cargos, investigadora s¨¦nior no residente del Peterson Institute for International Economics, con sede en Washington.

La gota que ha colmado el vaso ha sido la Ley de Reducci¨®n de la Inflaci¨®n. La misma noche del pasado 16 de agosto, cuando Biden firm¨® la ley, la presidenta de la Comisi¨®n Europea, Ursula von der Leyen, publicaba un tuit en el que se felicitaba por la decidida apuesta de Estados Unidos en favor de las energ¨ªas limpias, un modelo de crecimiento m¨¢s sostenible y la lucha contra el cambio clim¨¢tico. Pero bast¨® que empezaran a trascender los detalles de la ley para que se encendieran las alarmas entre sus asesores y el colegio de comisarios.

¡°La din¨¢mica de la ley es muy preocupante. Se trata, adem¨¢s, de una posici¨®n bipartidista, lo que garantiza su permanencia en el tiempo aunque haya un cambio en la Administraci¨®n. Lo peor, adem¨¢s, es que a la UE la ha pillado totalmente por sorpresa. En septiembre de 2021 se cre¨® el Consejo de Comercio y Tecnolog¨ªa Uni¨®n Europea-Estados Unidos para abordar precisamente estas cuestiones y las provisiones de la norma jam¨¢s se abordaron en esos encuentros¡±, asegura Niclas Poitiers, investigador del think tank europeo Bruegel.

Un cambio profundo

Los expertos consideran que la IRA es la ley clim¨¢tica m¨¢s importante jam¨¢s aprobada en la historia de Estados Unidos y aseguran que supone un cambio profundo en el papel del Estado para promover y proteger a las empresas y sectores considerados estrat¨¦gicos para la primera econom¨ªa mundial. Los cambios tecnol¨®gicos derivados de la necesidad de hacer frente a los desaf¨ªos clim¨¢ticos y de independencia energ¨¦tica son uno de los objetivos prioritarios.

Hoy por hoy, m¨¢s del 25% de los veh¨ªculos el¨¦ctricos se producen en Europa, y apenas un 10%, en Estados Unidos. Para cambiar esa realidad la nueva legislaci¨®n estadounidense prev¨¦ ayudas para los consumidores de 7.500 d¨®lares por veh¨ªculo siempre que al menos un 40% de las materias primas usadas para la bater¨ªa del coche se extraigan en Estados Unidos o en un pa¨ªs con el que tenga firmado un acuerdo de libre comercio. Ese porcentaje se situar¨¢ en el 80% para 2026. Asimismo, el 50% de los componentes de las bater¨ªas el¨¦ctricas tienen que ser fabricados o ensamblados en Estados Unidos, Canad¨¢ o M¨¦xico, los tres pa¨ªses que conforman una zona de libre comercio. Para 2029, la exigencia asciende al 100% de los componentes. Es solo un ejemplo dentro de los muchos que contiene el generoso programa de ayudas que recoge la IRA para promover la inversi¨®n en tecnolog¨ªas energ¨¦ticas y mitigar las emisiones de gases contaminantes.

Tambi¨¦n la Uni¨®n Europea ha aprobado cuantiosas subvenciones para acelerar la descarbonizaci¨®n de la econom¨ªa, estimular el desarrollo de tecnolog¨ªas limpias y apoyar la transici¨®n de la industria, pero sin discriminar por nacionalidad del fabricante ni origen de los materiales empleados en la fabricaci¨®n. Asimismo, el pr¨®ximo oto?o entrar¨¢ en vigor una tasa a las importaciones de los productos m¨¢s intensivos en di¨®xido de carbono (CO?), el primer arancel clim¨¢tico del mundo, que seg¨²n ha explicado en distintos encuentros el comisario de Comercio, Valdis Dombrovskis, se ha dise?ado bajo la premisa del respeto a las normas de la Organizaci¨®n Mundial del Comercio (OMC) y sin ninguna discriminaci¨®n por origen. Dombrovskis defiende ¡°una alianza transatl¨¢ntica para una econom¨ªa m¨¢s verde y la creaci¨®n de cadenas de valor transatl¨¢nticas para hacer frente a este reto¡±, sin descartar que la UE pueda acabar denunciando algunas de estas medidas ante la OMC. El desembolso efectuado por la Uni¨®n Europea, en todo caso, no es comparable ni de lejos con los vol¨²menes de ayudas que maneja Estados Unidos.

La Oficina Presupuestaria del Congreso (CBO, por sus siglas en ingl¨¦s) ha estimado que la IRA tendr¨¢ un coste para las arcas p¨²blicas de unos 369.000 millones de d¨®lares (cerca de 350.000 millones de euros). Sin embargo, los analistas de Credit Suisse calculan que esa inversi¨®n se puede multiplicar casi por cuatro, dado que los programas no est¨¢n limitados ni en volumen ni en cuant¨ªa y su alcance definitivo depender¨¢ de la demanda de consumidores y empresas a los planes. ¡°Seg¨²n nuestros c¨¢lculos, el gasto clim¨¢tico federal puede alcanzar los 800.000 millones, el doble de lo estimado. Eso, combinado con el efecto multiplicador sobre las inversiones privadas y los programas de financiaci¨®n verde, puede disparar el gasto total de la ley hasta rondar los 1,7 billones de d¨®lares en 10 a?os¡±, subrayan los expertos de la entidad en un reciente informe.

A esas importantes cuant¨ªas hay que sumar los 280.000 millones de d¨®lares de la Ley de Chips y Ciencia destinados a subsidiar la producci¨®n de semiconductores en Estados Unidos y los 1,2 billones (casi el equivalente a toda la econom¨ªa espa?ola) de la Ley de Infraestructuras, que tambi¨¦n contiene provisiones para que se usen materias primas y productos de fabricaci¨®n estadounidense en la construcci¨®n de aeropuertos, carreteras, puentes, l¨ªneas de tren previstas en la ley. Una aut¨¦ntica revoluci¨®n.

En diciembre pasado, el presidente franc¨¦s, Emmanuel Macron, viaj¨® a Washington para trasladar a las autoridades la preocupaci¨®n por los cambios legislativos. ¡°Ustedes est¨¢n da?ando mi pa¨ªs¡±, le espet¨® al senador Manchin, pieza clave en la aprobaci¨®n de la IRA, durante un encuentro con congresistas. El mandatario se reuni¨® despu¨¦s con Biden en la Casa Blanca, donde ¡°tuvimos una discusi¨®n muy buena, franca y fruct¨ªfera (¡­). Lo que decidimos con el presidente Biden es precisamente solucionar este problema¡±, declar¨® Macron en una entrevista en la CBS.

Hacer y luego preguntar

Es lo que Jeremy Shapiro, director de investigaci¨®n del European Council on Foreign Relations (ECFR) y antiguo alto cargo del Departamento de Estado de Estados Unidos, ha denominado ¡°coordinaci¨®n ex post¡±: Estados Unidos toma una decisi¨®n sin consultar a sus aliados europeos, se produce una respuesta furiosa al otro lado del Atl¨¢ntico, Washington expresa su sorpresa y env¨ªa a varios altos cargos al continente ¡ªaqu¨ª cabe enmarcar el viaje de los congresistas a Davos¡ª para intentar calmar los ¨¢nimos de sus socios, el presidente admite su limitada capacidad para introducir cambios y se ofrece a hacer alguna concesi¨®n definida. Los europeos se declaran entonces satisfechos por el esfuerzo de Estados Unidos en atender sus reivindicaciones. Es la din¨¢mica aplicada, por ejemplo, en la retirada de tropas de Afganist¨¢n o en el acuerdo Aukus sobre submarinos nucleares. Dado el ajustado equilibrio de fuerzas en el Capitolio es impensable que Biden vaya a aceptar enmiendas a las ¨²ltimas leyes industriales para congraciarse con sus socios europeos. Si acaso, seg¨²n Poitiers, alg¨²n avance en las ayudas al coche el¨¦ctrico y sobre las materias primas.

En su ¨²ltimo discurso sobre el estado de la Uni¨®n, Biden no dej¨® lugar a dudas: ¡°S¨¦ que voy a ser criticado por esto, pero no voy a excusarme por ello: cuando llevemos a cabo estos proyectos, vamos a comprar productos estadounidenses. Es totalmente coherente con las normas de comercio internacionales. Desde 1933 Buy American ha sido la norma en vigor en los contratos p¨²blicos, pero durante demasiado tiempo, las administraciones ¡ªdem¨®cratas y republicanas¡ª han desistido de aplicarla. Eso se acab¨®¡±, anunci¨® a los senadores y congresistas. ¡°Esta noche adem¨¢s anuncio nuevos requisitos de los contratos que establecer¨¢n que todos los materiales usados en la construcci¨®n de los proyectos de infraestructuras tienen que estar hechos en Estados Unidos, desde la madera al vidrio, el yeso o el cable de la fibra ¨®ptica. ?Todo ser¨¢ americano!¡±, declar¨® ante el aplauso un¨¢nime de la C¨¢mara.

Norbert R¨¹cker, analista del banco suizo Julius Baer, cree que ¡°el miedo y la preocupaci¨®n que han suscitado estas leyes parecen desproporcionados y fuera de la realidad econ¨®mica¡±. Pero algunas decisiones empresariales ponen en cuesti¨®n este punto de vista.

El grupo automovil¨ªstico alem¨¢n Volkswagen, el mayor fabricante europeo de veh¨ªculos, ha frenado los planes para construir una planta de bater¨ªas en el este de Europa y trasladarla a Estados Unidos, donde estima que podr¨ªa recibir unos 10.000 millones de d¨®lares en pr¨¦stamos y ayudas recogidas en la IRA. Volkswagen est¨¢ a la espera de ver cu¨¢l es la reacci¨®n europea antes de tomar una decisi¨®n definitiva, pero el replanteamiento de la estrategia de producci¨®n da idea del impacto global de la legislaci¨®n estadounidense. Las empresas valoran, adem¨¢s de los generosos subsidios, la agilidad en la tramitaci¨®n de las ayudas y la gesti¨®n en los distintos niveles de la Administraci¨®n en Estados Unidos, lo que contrasta con la pesada burocracia europea.

El caso de Tesla

El presidente de la consultora Eurasia Group, Ian Bremmer, contaba en una de sus notas semanales una conversaci¨®n mantenida entre el canciller Scholz y el fundador de Tesla, Elon Musk, en la que el mandatario alem¨¢n le preguntaba por qu¨¦ la compa?¨ªa automovil¨ªstica hab¨ªa renunciado a una subvenci¨®n valorada en 1.000 millones de euros para aumentar la producci¨®n de m¨®dulos de bater¨ªa en su gigafactor¨ªa de Brandeburgo (Alemania). Musk, uno de los hombres m¨¢s ricos del mundo, respondi¨® que la cantidad de tiempo y esfuerzo que exig¨ªa de sus directivos cumplir toda la normativa europea comparada con Estados Unidos era simplemente ¡°prohibitiva¡±. Tesla ha trasladado esa producci¨®n a la planta de Nuevo M¨¦xico, que gracias al tratado de libre comercio con Estados Unidos se podr¨¢ beneficiar de las ayudas aprobadas por la IRA.

En este debate no hay una posici¨®n de empresas concretas. La industria europea ha insistido en que el problema no es tanto el volumen de las ayudas que contempla la legislaci¨®n como la incertidumbre regulatoria y ha pedido a las autoridades que agilicen los plazos y las garant¨ªas sobre el resultado final de los procesos administrativos en la adjudicaci¨®n de proyectos empresariales y de los fondos comunitarios.

Ante la perspectiva de una fuga notable de inversiones, y despu¨¦s de muchos meses de anuncios con escaso contenido, Bruselas ha aceptado que ¡°en casos excepcionales¡± los Estados miembros puedan igualar las ayudas a las empresas para evitar su deslocalizaci¨®n, al tiempo que facilitar¨¢ los tr¨¢mites y ampliar¨¢ los supuestos en los que se permite dar ayudas de Estado. Se trata de ampliar la regulaci¨®n extraordinaria que se adopt¨® como respuesta a la invasi¨®n rusa de Ucrania, solo que ahora podr¨¢ hacerse en zonas que ya estuvieran contempladas como destino de ayudas o proyectos localizados en al menos tres Estados miembros. El principal problema de la UE es que no todos los pa¨ªses miembros disponen de la misma capacidad fiscal para subsidiar la producci¨®n y que una carrera de ayudas p¨²blicas en el seno de la UE puede provocar una enorme distorsi¨®n del mercado ¨²nico que puede herir de muerte el propio proyecto europeo. De hecho, Alemania y Francia copan el 77% de las ayudas concedidas a las empresas europeas por sus respectivos pa¨ªses como consecuencia de la guerra en Ucrania.

¡°Un giro en las pol¨ªticas industriales europeas es inevitable y, de hecho, necesario, pero es cr¨ªtico que se haga en el ¨¢mbito europeo y no como la suma de decisiones nacionales. Es la ¨²nica forma de preservar el mercado ¨²nico, el principal elemento de integraci¨®n europea por sus positivos efectos sobre el crecimiento y el nivel de vida. Si se va a convertir en una cuesti¨®n del espacio fiscal que tiene cada pa¨ªs en cada momento, el mercado ¨²nico deja de existir de facto¡±, sostiene Erik Nielsen, asesor econ¨®mico del Grupo Unicredit.

¡°Es desde luego la mayor amenaza¡±, coincide Niclas Poitiers, de Bruegel. ¡°Si no est¨¢s en el ¨¢rea de influencia de alguna de las grandes econom¨ªas, especialmente Alemania, dif¨ªcilmente podr¨¢s beneficiarte de esa excepcionalidad a las ayudas de Estado¡±.

La carrera emprendida por las dos potencias globales tiene consecuencias m¨¢s all¨¢ de sus fronteras. A finales de febrero, la directora gerente del Fondo Monetario Internacional, Kristalina Georgieva, advert¨ªa a los ministros de Finanzas del G-20 reunidos en la ciudad india de Bengaluru que la competici¨®n emprendida por los pa¨ªses ricos para atraer la producci¨®n de los veh¨ªculos el¨¦ctricos amenaza con dejar fuera a las econom¨ªas emergentes, con una capacidad muy limitada para responder a esas ayudas. ¡°Las pol¨ªticas fiscales deben centrarse en acelerar la transici¨®n a una econom¨ªa verde m¨¢s que en obtener ventajas competitivas para sus empresas¡±, apuntaba Georgieva.

Una posici¨®n parecida a la manifestada por la directora general de la OMC, Ngozi Okonjo-Iweala, que alertaba contra las pol¨ªticas que acaben teniendo efectos indirectos negativos sobre terceros o que dejen atr¨¢s a los pa¨ªses sin los recursos para competir en una carrera de subvenciones. Lo hizo en el marco del Foro de Davos, donde los ministros de Comercio de 27 pa¨ªses, incluidos desde luego la Uni¨®n Europea y Estados Unidos, lanzaron la Coalici¨®n Comercial sobre el Clima, con el objetivo de propiciar la cooperaci¨®n y evitar las fricciones comerciales en las medidas adoptadas por los distintos pa¨ªses para hacer frente al cambio clim¨¢tico. Por m¨¢s que a la vista de los hechos cueste creerlo.

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