La ¡®regla de oro¡¯ en inversi¨®n social: un enfoque basado en la evidencia

En un tuit reciente, Olivier Blanchard, quien fuera economista jefe del Fondo Monetario Internacional entre 2008 y 2015, nos recordaba la siguiente caricatura: En el a?o 2050, un hombre vestido con traje se dirige a un grupo de ni?os y les comunica: ¡°La mala noticia es que la Tierra se ha vuelto inhabitable; la buena noticia es que la deuda p¨²blica est¨¢ por debajo del 60%¡±.

La humanidad se enfrenta a enormes desaf¨ªos, como la crisis clim¨¢tica, el impacto de la inteligencia artificial en el empleo y el cambio demogr¨¢fico. Abordar estos retos demandar¨¢ acciones contundentes de los gobiernos, como por ejemplo inversiones p¨²blicas en transici¨®n energ¨¦tica y digitalizaci¨®n. Adem¨¢s, ser¨¢ necesario invertir en medidas que promuevan la cohesi¨®n social y protejan a los m¨¢s vulnerables.

Diversas voces, como la de Blanchard, advierten de que enfrentar estos desaf¨ªos podr¨ªa entrar en contradicci¨®n con las reglas fiscales que limitan el gasto p¨²blico y el endeudamiento. Un caso paradigm¨¢tico es el de la Uni¨®n Europea (UE), cuyo Pacto de Estabilidad y Crecimiento obliga a los gobiernos de los Estados miembros a mantener el d¨¦ficit alrededor del 3% y la deuda p¨²blica por debajo del 60%. Existe cierto consenso en que los esfuerzos de consolidaci¨®n fiscal retrasaron la recuperaci¨®n tras la Gran Recesi¨®n en Grecia, Italia, Espa?a y Portugal. Afortunadamente, la reacci¨®n de la UE ante las repercusiones econ¨®micas de la pandemia de la covid-19 ha sido notablemente distinta. Las instituciones europeas han impulsado en¨¦rgicamente la recuperaci¨®n a trav¨¦s de la inversi¨®n p¨²blica, gracias a los fondos Next Generation UE.

Llegados a este punto, se ha abierto un debate en el seno de la UE sobre c¨®mo garantizar que los Estados miembros inviertan de manera ¨®ptima, a la vez que se mantiene cierta disciplina fiscal. La propuesta de la Comisi¨®n Europea sobre c¨®mo reformar el Pacto de Estabilidad propone flexibilizar los planes de ajuste, permitiendo adaptar las condiciones a lo largo de varios a?os y dise?ar itinerarios de consolidaci¨®n fiscal espec¨ªficos a las situaciones de cada pa¨ªs. Sin embargo, algunas voces argumentan que estos cambios no ser¨¢n suficientes para asegurar el grado de inversi¨®n ¨®ptimo y abogan por el establecimiento de una ¡°regla de oro¡± que exima las inversiones p¨²blicas de estas reglas fiscales. El razonamiento se basa en la idea de que la inversi¨®n p¨²blica (por ejemplo, en infraestructuras) puede generar altos retornos en t¨¦rminos de crecimiento econ¨®mico futuro y, por lo tanto, autofinanciarse. Esto justificar¨ªa que el endeudamiento para financiar este tipo de acciones no se contabilizase en el Pacto de Estabilidad. Solo el gasto corriente, pero no la inversi¨®n, estar¨ªa sujeto a los l¨ªmites de d¨¦ficit y endeudamiento.

Algunos expertos proponen ir m¨¢s all¨¢. ?Por qu¨¦ restringir las exenciones fiscales solo a la inversi¨®n p¨²blica en infraestructuras f¨ªsicas? Las pol¨ªticas sociales tambi¨¦n pueden generar un alto retorno econ¨®mico a corto y largo plazo. Invertir en educaci¨®n para incrementar el capital humano conlleva un aumento en la productividad empresarial, resultando en mayores ingresos fiscales. Igualmente, un programa de apoyo familiar que mejore las herramientas psicoemocionales de sus perceptores podr¨ªa prevenir la delincuencia y mejorar la inserci¨®n laboral a largo plazo.

La idea de establecer una ¡°regla de oro¡± que incluya el gasto social es una de las recomendaciones del informe sobre el futuro de los sistemas de protecci¨®n social y del Estado de bienestar, encargado por la Comisi¨®n Europea a un grupo de expertos. Dicho informe fue presentado el pasado 25 de abril en Madrid y respaldado por el ministro de Inclusi¨®n, Seguridad Social y Migraciones, Jos¨¦ Luis Escriv¨¢, en su intervenci¨®n previa al evento.

El alto potencial de retorno econ¨®mico de las pol¨ªticas sociales merece una reflexi¨®n profunda. Un estudio reciente de Nathaniel Hendren y Ben Sprung-Keyser, de la Universidad de Harvard, evalu¨® 133 programas sociales en EE UU. Para estimar su rentabilidad, examinaron no solo los efectos causales y costes a corto plazo, sino tambi¨¦n los aumentos en ingresos fiscales y reducci¨®n del gasto p¨²blico en el medio y largo plazo. El estudio revel¨® que casi la mitad de los programas ofrec¨ªan rendimientos elevados, incluso llegando a autofinanciarse. Es importante destacar que estas estimaciones no incorporaban los impactos positivos en el bienestar ciudadano ni la reducci¨®n de externalidades negativas. Por lo tanto, es probable que el retorno social de estos programas sea incluso mayor que el retorno econ¨®mico, que ya de por s¨ª es considerable. Ante esta evidencia, algunos expertos sugieren utilizar el t¨¦rmino ¡°inversi¨®n social¡± en vez de ¡°gasto social¡± al referirse a pol¨ªtica social.

El concepto de la ¡°regla de oro¡± aplicada a la inversi¨®n p¨²blica y al gasto social tiene tambi¨¦n importantes detractores que argumentan que podr¨ªa conducir a la irresponsabilidad fiscal y al sobreendeudamiento en muchos pa¨ªses. Como contraargumento, se propone definir de manera espec¨ªfica qu¨¦ tipo de gasto podr¨ªa calificar para esta exenci¨®n fiscal.

En mi opini¨®n, esta respuesta no es la m¨¢s acertada. Incluso centr¨¢ndonos en tipolog¨ªas de gasto muy concretas, por ejemplo, infraestructuras o educaci¨®n temprana, el retorno econ¨®mico y social puede depender en gran medida de la calidad de las pol¨ªticas y los programas. En su lugar, plantear¨ªa aplicar ¡°la regla de oro¡± solo a aquellas pol¨ªticas que cuenten con evidencia cient¨ªfica y rigurosa de un alto impacto econ¨®mico y social. Esto requer¨ªa reforzar la capacidad de los estados de evaluaci¨®n causal de las pol¨ªticas p¨²blicas y el acceso a datos administrativos. Solo con una evidencia robusta de un alto retorno social y econ¨®mico se podr¨ªa convencer a las personas esc¨¦pticas con el concepto de la ¡°regla de oro¡±.

Espa?a se encuentra en una posici¨®n favorable para liderar este cambio. La recientemente aprobada Ley de Evaluaci¨®n requiere que se realicen evaluaciones exhaustivas de las pol¨ªticas p¨²blicas y programas sociales. Si estas evaluaciones se llevaran a cabo con rigor cient¨ªfico e incorporaran evidencia causal, podr¨ªan convertirse en una herramienta ¨²nica para racionalizar el gasto p¨²blico y avanzar hacia una relajaci¨®n de las reglas fiscales solo para aquellas medidas que generen un mayor retorno econ¨®mico y social.

Para generar este cambio, ser¨¢ fundamental fomentar la colaboraci¨®n entre representantes pol¨ªticos, administraciones p¨²blicas y la comunidad cient¨ªfica. Este enfoque ayudar¨¢ a impulsar el crecimiento econ¨®mico sostenible y a mejorar el bienestar de la poblaci¨®n en el largo plazo. Solo as¨ª evitaremos que el futuro dist¨®pico al que hac¨ªa referencia Blanchard se materialice en realidad.

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