La ruptura del consenso electoral

Desde hace meses el Partido Popular o los Gobiernos que ¨¦ste apoya han formulado propuestas electorales, aplicadas ya en el Estatuto de Autonom¨ªa de Castilla¨CLa Mancha, y en fase de propuesta para la Asamblea de Madrid y, con car¨¢cter general, para la elecci¨®n del alcalde. Adem¨¢s, el presidente de Baleares propuso reducir en un tercio el n¨²mero de diputados de su Parlamento, y el presidente valenciano sugiri¨® la elecci¨®n de un tercio de los diputados de su Asamblea por distritos uninominales. Esto no es una concatenaci¨®n de casualidades. El Partido Popular sabe que tras la pol¨ªtica de austeridad del Gobierno es mucho m¨¢s dif¨ªcil ganar elecciones en cualquier nivel territorial y, como casi nunca tiene partidos con los que aliarse, quiere cambiar apresuradamente las reglas del juego electoral. En cada ¨¢mbito, en cada territorio, la problem¨¢tica jur¨ªdica es distinta, pero todas las propuestas van en la misma direcci¨®n.

El Partido Popular pretende que sea elegido alcalde el candidato m¨¢s votado asignando a su partido la mayor¨ªa de los concejales. El Partido Popular, el Gobierno y la prensa conservadora afirman que es una f¨®rmula similar a la proposici¨®n de ley que present¨® el grupo parlamentario socialista del Congreso en diciembre de 1998, pero la propuesta popular arrastra un vicio de inconstitucionalidad que no conten¨ªa la iniciativa socialista. Partiendo del hecho de que la Constituci¨®n permite la elecci¨®n directa de los alcaldes (¡°los alcaldes ser¨¢n elegidos por los concejales o por los vecinos¡±, dice el art¨ªculo 140), la propuesta conservadora rompe el principio democr¨¢tico que contiene el art¨ªculo 1?.1 de la Constituci¨®n, que es un principio jur¨ªdico que el Tribunal Constitucional ha ido configurando en sus elementos fundamentales.

?Por qu¨¦ la elecci¨®n del alcalde a una sola vuelta quebrar¨ªa el principio democr¨¢tico que establece la Constituci¨®n? Si el alcalde no alcanza la mayor¨ªa absoluta, ser¨¢ un alcalde que no representa a la mayor¨ªa de los electores del municipio, ser¨¢ solo el representante de la minor¨ªa m¨¢s mayoritaria. Es decir, salvo elecci¨®n por mayor¨ªa absoluta, en un municipio habr¨¢ m¨¢s electores que no han votado al alcalde que electores que lo han votado. No representar¨ªa a la mayor¨ªa de las personas que han acudido a votar, sino solo a una minor¨ªa.

As¨ª se conculca el principio democr¨¢tico porque el Tribunal Constitucional, desde 1981, ha establecido que este principio impone que la formaci¨®n de la voluntad se articule a trav¨¦s de un procedimiento en el que opere el principio mayoritario como f¨®rmula para la integraci¨®n de voluntades concurrentes. De ello se infiere que una elecci¨®n sin mayor¨ªa absoluta, al dejar fuera del Gobierno municipal a partidos con m¨¢s apoyo electoral que el que tiene el alcalde, rompe el principio mayoritario.

Por el contrario, la proposici¨®n de ley socialista de 1998 preve¨ªa una segunda vuelta, lo que permitir¨ªa que el alcalde representara a la mayor¨ªa de los electores, como, por otra parte, ocurre ahora. Adem¨¢s, era la iniciativa de un partido de la oposici¨®n que no iba a ser impuesta al amparo de una mayor¨ªa absoluta.

Igual inconstitucionalidad ofrece la iniciativa popular de modificar el sistema electoral de la Comunidad de Madrid para crear 43 circunscripciones uninominales. Aqu¨ª la inconstitucionalidad no proviene de la creaci¨®n de distritos uninominales pues la Constituci¨®n no exige proporcionalidad salvo en las comunidades aut¨®nomas que eran originariamente de primer grado. La inconstitucionalidad de la propuesta popular proviene de que una ley electoral que creara distritos uninominales conculcar¨ªa directamente el vigente Estatuto de Autonom¨ªa que establece el criterio de representaci¨®n proporcional y, como circunscripci¨®n electoral, la provincia, es decir, todo el territorio de la comunidad aut¨®noma. Crear 43 distritos uninominales, distribuidos con extra?os criterios territoriales, no responde a criterios proporcionales sino mayoritarios, y tampoco respeta la circunscripci¨®n provincial. La inconstitucionalidad aparece aqu¨ª porque la ley electoral conculca el Estatuto de Autonom¨ªa, cuya vulneraci¨®n, al formar parte del llamado bloque de constitucionalidad, es tambi¨¦n inconstitucional. Bastar¨ªa que se reformara el Estatuto de Autonom¨ªa, pero el Partido Popular no dispone de la mayor¨ªa de dos tercios que exige el propio Estatuto y por ello insiste en conculcarlo creyendo quiz¨¢ que los acontecimientos de 2003 no volver¨¢n a repetirse. Y por si esa reforma fallara, el Partido Popular propone tambi¨¦n reducir a 65 los 129 diputados de la Asamblea.

La acumulaci¨®n de reformas en este campo es un intento de retener el poder

Lo mismo puede decirse de la reforma del Estatuto de Autonom¨ªa de Castilla¨CLa Mancha realizada por la reciente Ley Org¨¢nica 2/2014, de 21 de mayo, que reduce un tercio el n¨²mero de diputados. Ello no comporta ahorro, como dice el Gobierno castellano-manchego (tras la reducci¨®n de las percepciones de los parlamentarios), pero limita las posibilidades de triunfo electoral a solo dos partidos en cada circunscripci¨®n.

La acumulaci¨®n de reformas electorales no es casual, sino el intento de mantener un poder que los ciudadanos ya no otorgar¨¢n f¨¢cilmente al Partido Popular. Lo malo es que comporta una ruptura del consenso electoral, un consenso que se inici¨® impl¨ªcitamente en 1977 y continu¨® con la Ley Org¨¢nica del R¨¦gimen Electoral General de 1985 y sus sucesivas reformas. Y si se rompe este consenso, ?hasta d¨®nde llegar¨¢ el Partido Popular? Si los sondeos de 2015 dieran perdedora a la derecha en las siguientes elecciones legislativas, ?implantar¨ªa el sistema mayoritario o reducir¨ªa el n¨²mero de diputados? La configuraci¨®n constitucional de la legislaci¨®n electoral pasa por el consenso y por eso se exige ley org¨¢nica que, en 1978, era la m¨¢xima expresi¨®n que se conceb¨ªa del consenso. Hoy se ve que esa exigencia es insuficiente, pero la dimensi¨®n teleol¨®gica de la regulaci¨®n, es decir, el consenso entre partidos, sigue presente como una exigencia derivada del principio democr¨¢tico que hemos visto m¨¢s arriba. No es concebible que se apruebe una reforma electoral de gran relevancia sin el acuerdo del principal partido de la oposici¨®n, partido que probablemente saldr¨ªa perjudicado por el cambio.

?Se ha planteado el Gobierno qu¨¦ legitimidad tiene una reforma electoral votada en el Parlamento por el Partido Popular, quiz¨¢ tambi¨¦n por CiU (probablemente un partido abrasado a partir de noviembre) y por alg¨²n otro francotirador conservador? Poca legitimidad tendr¨ªa una reforma si, adem¨¢s, es objeto de nueve recursos de inconstitucionalidad, como ha ocurrido con la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizaci¨®n y sostenibilidad de la Administraci¨®n Local. Parece poco democr¨¢tico convocar elecciones aplicando una ley recurrida una decena de veces.

Por otra parte, con una situaci¨®n tan compleja como la que va a vivir Catalu?a durante el pr¨®ximo oto?o, es posible que el Gobierno deba adoptar medidas pol¨ªticas o jur¨ªdicas, medidas que solo ser¨¢n leg¨ªtimas y eficaces si las apoya el principal partido de la oposici¨®n. Pero dif¨ªcilmente el PSOE puede apoyar medidas frente al independentismo catal¨¢n si al mismo tiempo se aprueba una reforma electoral no consensuada. Porque romper el consenso electoral es tanto como romper el consenso constitucional, pues empuja a los partidos perjudicados por esa reforma hacia una posici¨®n extramuros del sistema democr¨¢tico.

Javier Garc¨ªa Fern¨¢ndez es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid.