La ley de la claridad: un trasplante dif¨ªcil

De modo recurrente, se alude a una ¡°ley de la claridad¡± para enmarcar un hipot¨¦tico refer¨¦ndum en Catalu?a. La referencia obvia es la conocida como Ley de la Claridad referendaria canadiense, inspirada por el polit¨®logo St¨¦phan Dion, entonces ministro del Gobierno de Ottawa. Cualquier alusi¨®n local a esa norma me parece inapropiada, y quisiera explicarlo con alg¨²n detalle.

El nombre oficial de la ley es ¡°Ley para hacer efectiva la exigencia de claridad formulada por el Tribunal Supremo de Canad¨¢ en su dictamen sobre la secesi¨®n de Quebec¡±. En 1980 y en 1995, el Gobierno provincial de Quebec hab¨ªa convocado referendos que, con preguntas algo confusas, planteaban de hecho la separaci¨®n de la provincia franc¨®fona. En ambos casos venci¨® el no, pero en 1995 lo hizo por un ajustado 50,58%. El Gobierno federal no plante¨® entonces ning¨²n cambio constitucional para intentar acomodar el separatismo de Quebec. M¨¢s bien se propuso fijarle l¨ªmites, y para ello se dirigi¨® al Tribunal Supremo, quien emiti¨® el dictamen evocado en el t¨ªtulo de la ley. Ese dictamen, de 1998, comienza por responder a las dos preguntas planteadas por el Gobierno canadiense: ?otorga la Constituci¨®n canadiense el derecho a la secesi¨®n unilateral de Quebec? ?Otorga el derecho internacional a Quebec el derecho a la secesi¨®n unilateral? El Tribunal respondi¨® no a ambas, pero no se detuvo ah¨ª. Formul¨® una propuesta que puede resumirse as¨ª: si de un refer¨¦ndum con una pregunta clara se evidencia una mayor¨ªa clara a favor de la secesi¨®n, se debe abrir una negociaci¨®n de reforma de la Constituci¨®n (p¨¢rrafos 87 y 88 del dictamen). Conviene subrayar que no es una negociaci¨®n sobre los t¨¦rminos de la secesi¨®n, sino para la reforma de la Constituci¨®n que, eventualmente, pueda enmarcarla. De hecho, el p¨¢rrafo 75 comienza diciendo: ¡°La idea de que es leg¨ªtimo soslayar la Constituci¨®n apoy¨¢ndose en el voto mayoritario obtenido en un refer¨¦ndum provincial es superficialmente convincente¡±. Y a?ade que las reglas constitucionales, aunque pueden reformarse, son vinculantes.

M¨¢s informaci¨®n

La transitoriedad inquietante

Una ley para la ruptura

El dictamen, de modo deliberado, evita pronunciarse sobre lo que es una pregunta ¡°clara¡±, y tampoco nos dice cu¨¢l pueda ser una mayor¨ªa ¡°clara¡±. Calculada y parad¨®jica ambig¨¹edad, que pretende cubrir la Ley de la Claridad canadiense. En todo caso, lo hace para establecer l¨ªmites a la negociaci¨®n que pueda desarrollar el Gobierno federal. Para ello dispone que la C¨¢mara de los Comunes (el Senado federal en Canad¨¢ no tiene car¨¢cter representativo) se pronunciar¨¢ tanto sobre la pregunta como la mayor¨ªa resultante en un futuro refer¨¦ndum sobre la secesi¨®n. En este punto hay que recordar que el ordenamiento canadiense no impide que las provincias puedan formular referendos, incluso sobre la secesi¨®n; no necesitan de ninguna autorizaci¨®n federal. De modo que, si en una provincia se pone en marcha un refer¨¦ndum, la C¨¢mara de los Comunes no interviene. Pero, seg¨²n la Ley de la Claridad, se pronuncia acerca de la claridad de la pregunta. Y si no la considera clara, se impide al Gobierno federal que inicie cualquier negociaci¨®n tras el refer¨¦ndum, sea cual sea el resultado. Es tras el resultado cuando la C¨¢mara de los Comunes determina si la mayor¨ªa ha sido clara. N¨®tese que no se pronuncia antes del voto, sino despu¨¦s de que este haya tenido lugar, y por ello, a mi modo de ver, se crea una cierta inseguridad jur¨ªdica. El m¨¦rito del dictamen del Tribunal Supremo era el de establecer algunas reglas para encarrilar una crisis constitucional como la que se hubiera abierto tras una victoria del s¨ª en 1995. Que la claridad de las mayor¨ªas no se determine antes del refer¨¦ndum, aunque sea unilateralmente por parte federal, impide que tanto los votantes de la provincia como el resto de ciudadanos canadienses puedan prever las consecuencias del resultado de una consulta que afecta a todos.

En el ordenamiento jur¨ªdico de aquel pa¨ªs no hay una referencia al titular de la soberan¨ªa ni a la indivisibilidad

Poco o nada de lo que significa la Ley de la Claridad en Canad¨¢ puede trasplantarse a nuestro pa¨ªs. Para empezar, es competencia exclusiva del Estado la ¡°autorizaci¨®n para la convocatoria de consultas populares por v¨ªa de refer¨¦ndum¡± (art¨ªculo 140.1.32 de la Constituci¨®n, CE). La Ley del Parlamento de Catalu?a, de 6 de septiembre de 2017, del refer¨¦ndum de autodeterminaci¨®n, no tiene comparaci¨®n posible con los referendos quebequeses. Esos fueron legales, pero el que preve¨ªa la ley catalana era manifiestamente inconstitucional, como declar¨® la STC 114/2017, de 17 de octubre. No solo porque el Parlamento catal¨¢n carec¨ªa de competencia, sino porque adem¨¢s chocaba con el principio de soberan¨ªa nacional. Esta reside en el pueblo espa?ol, seg¨²n el art¨ªculo 1.2 CE. Y, como es sabido, el art¨ªculo 2 dispone ¡°la indisoluble unidad de la Naci¨®n espa?ola¡±: es imposible, en el marco constitucional, ninguna secesi¨®n. No ya unilateral, sino ni siquiera desarrollada por v¨ªa legal o por simples acuerdos pol¨ªticos.

No hay nada comparable en Canad¨¢. En su ordenamiento jur¨ªdico, a diferencia de lo que ocurre en nuestra norma fundamental, no hay una referencia al titular de la soberan¨ªa, ni una cl¨¢usula de indivisibilidad. All¨ª, la secesi¨®n unilateral representar¨ªa una quiebra de los procedimientos de reforma de sus normas constitucionales. Aqu¨ª, adem¨¢s de eso, la puesta en marcha de un mecanismo que abra la puerta a la secesi¨®n resulta jur¨ªdicamente imposible. La Ley de la Claridad canadiense no recorta competencias provinciales en materia de referendos, pero impone l¨ªmites a que sobre la legitimidad derivada de uno que diera la victoria a la secesi¨®n se pudiera forzar una negociaci¨®n. Nuestro ordenamiento hizo posible que, tras un refer¨¦ndum legal que legitim¨® el Estatuto catal¨¢n de 2006, la STC 31/2010 lo modificara.

En el ordenamiento jur¨ªdico de aquel pa¨ªs no hay una referencia al titular de la soberan¨ªa ni a la indivisibilidad

Tampoco es comparable el Tribunal Supremo de Canad¨¢ con el Tribunal Constitucional espa?ol. El primero es designado por el Ejecutivo federal, mientras que el Gobierno espa?ol solo designa a dos de sus miembros. Y la Corte canadiense opera como ¨®rgano consultivo, lo que no es el caso del Constitucional. En el caso de Canad¨¢, los magistrados eran conscientes de que su dictamen iba a tener graves repercusiones pol¨ªticas, y se propusieron ir m¨¢s all¨¢ de responder a las preguntas que hab¨ªan recibido. Esbozaron una v¨ªa de salida al conflicto pol¨ªtico dejando caer, de modo bastante inteligible, un reproche a la oscuridad de las preguntas de los referendos organizados por Gobiernos separatistas en Quebec. Y parecieron insinuar que tal vez no se puede romper un pa¨ªs por la mitad m¨¢s uno de los votos, al requerir una mayor¨ªa ¡°clara¡±.

Desde nuestra perspectiva, las cosas est¨¢n bastante claras a la luz de la Constituci¨®n: las comunidades aut¨®nomas no pueden hacer referendos unilaterales, y no es posible un refer¨¦ndum de autodeterminaci¨®n. No creo que tenga mucho sentido evocar la ley canadiense. Tal vez se pretenda crear un marco mental de aquellos a los que se refiere Lakoff (No pienses en un elefante). Si de lo que se trata es de que por esa v¨ªa nominal nos impregnemos de la cultura pol¨ªtica canadiense, bienvenida sea. Pero me parece que es un camino equivocado, porque no es cuesti¨®n ni de marcos mentales ni de relatos. Es algo m¨¢s sustancial, que incluye respeto a la ley y a la diversidad, indisociablemente unidos en la b¨²squeda de soluciones pr¨¢cticas a los problemas pol¨ªticos. Parece claro.

Xavier Arb¨®s Mar¨ªn es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona.