Reflexiones sobre Europa y el reto de la inmigraci¨®n, por Angela Merkel

En la noche del s¨¢bado 18 al domingo 19 de abril de 2015, una embarcaci¨®n abarrotada de refugiados zozobr¨® en el Mediterr¨¢neo en su trayecto de Libia a Italia. Cientos de personas perdieron la vida. Aquel domingo,en el que Joachim [Sauer, marido de Angela Merkel] cumpl¨ªa 66 a?os, est¨¢bamos en Hohenwalde. Esa misma tarde, Matteo Renzi, primer ministro italiano, me llam¨® al m¨®vil y me pidi¨® apoyo para convocar cuanto antes a los jefes de Estado y de Gobierno europeos a un Consejo Extraordinario de la UE. La fiesta de cumplea?os hab¨ªa terminado.

¡ªTe entiendo, se trata de una gran tragedia, pero si nos reunimos tenemos que tomar decisiones concretas ¡ªle coment¨¦ para que reflexionara al respecto.

¡ªNo te falta raz¨®n, pero tenemos que reunirnos ¡ªprosigui¨®¡ª, ya se lo he hecho saber a Donald Tusk [entonces presidente del Consejo Europeo], debe quedar claro que no se trata de un problema estrictamente italiano, sino que afecta a toda Europa. No pod¨¦is dejarme solo frente a esto.

Sab¨ªa que Matteo Renzi ten¨ªa raz¨®n, sobre todo porque no era la primera cat¨¢strofe de este tipo que ocurr¨ªa frente a las costas de su pa¨ªs. Un a?o y medio antes, en octubre de 2013, despu¨¦s de que dos embarcaciones naufragaran en el Mediterr¨¢neo y se ahogaran varios centenares de refugiados, Italia puso en marcha la Operaci¨®n Mare Nostrum para que la Marina y los guardacostas italianos rescataran a refugiados en peligro de naufragar y detuvieran a los gu¨ªas de esas pateras. En octubre de 2014 se puso fin a la operaci¨®n despu¨¦s de que los ministros del Interior europeos pusieran en marcha la Operaci¨®n Trit¨®n, bajo la direcci¨®n de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), creada en 2004 para proteger las fronteras exteriores de Europa. Sin embargo, ni siquiera Trit¨®n pudo evitar la tragedia acaecida la noche del 18 al 19 de abril de 2015.

Con su llamamiento a no dejar sola a Italia de nuestra conversaci¨®n telef¨®nica, Renzi toc¨® la herida abierta del Sistema Europeo Com¨²n de Asilo (SECA), que se remonta al Convenio de Dubl¨ªn adoptado por los 12 Estados miembros de la Comunidad Europea en la capital irlandesa el 15 de junio de 1990 y que lleva el nombre de esta cumbre. Trece a?os despu¨¦s, en marzo de 2003, entr¨® en vigor un primer reglamento sucesor denominado Reglamento Dubl¨ªn II, seguido unos meses m¨¢s tarde por el Reglamento Dubl¨ªn III, que se aplic¨® en los Estados miembros de la Uni¨®n Europea, as¨ª como en Noruega, Islandia, Suiza y Liechtenstein, y que determinaba cu¨¢l de estos pa¨ªses deb¨ªa hacerse cargo del procedimiento de asilo del ciudadano de un tercer pa¨ªs o de un ap¨¢trida. Estipulaba en esencia que, salvo algunas excepciones, el examen y aprobaci¨®n de una solicitud de asilo deb¨ªa realizarse en el pa¨ªs al que el solicitante de asilo hab¨ªa llegado en primer lugar; es decir, en la mayor¨ªa de los casos, en las fronteras exteriores de la Uni¨®n Europea. Tal como estaban las cosas, en vista de las rutas de huida de los refugiados a trav¨¦s del Mediterr¨¢neo, casi siempre se trataba de los Estados mediterr¨¢neos de Grecia, Italia y Espa?a. Durante mucho tiempo, Dubl¨ªn III alej¨® el problema de todos los dem¨¢s Estados, incluida Alemania. Nosotros, que geogr¨¢ficamente est¨¢bamos situados en el centro de la Uni¨®n Europea, pod¨ªamos beneficiarnos del espacio Schengen, un mercado ¨²nico sin controles en las fronteras interiores, y no ten¨ªamos que preocuparnos de lo que ocurr¨ªa en las fronteras exteriores de la Uni¨®n Europea, lo que resultaba c¨®modo, pues nos hab¨ªamos adaptado bien a la situaci¨®n. Interviniera o no Trit¨®n, los pa¨ªses mediterr¨¢neos tuvieron que hacerse cargo de las consecuencias de dramas como el ocurrido frente a las costas de Italia la noche del 18 al 19 de abril de 2015, en ese caso la misma Italia. En t¨¦rminos jur¨ªdicos formales, este procedimiento era correcto, pero desde el punto de vista pol¨ªtico y humanitario no era defendible de ninguna manera.

(¡­) A las puertas de Europa se produjeron acontecimientos cuyas consecuencias empujaron a cada vez m¨¢s personas a huir de sus hogares: a finales de 2010, en T¨²nez se inici¨® la Primavera ?rabe, llamada as¨ª por las grandes esperanzas a las que se asociaba, con levantamientos contra Zine el Abidine Ben Al¨ª, su autocr¨¢tico presidente. Las protestas se extendieron a Libia y Siria, entre otros pa¨ªses. En el verano de 2011, tras la ca¨ªda del l¨ªder revolucionario libio Muamar el Gadafi, el Estado libio se derrumb¨®. A las mafias de traficantes les result¨® sencillo que cada vez m¨¢s refugiados procedentes sobre todo de pa¨ªses africanos como Eritrea y Somalia cruzaran a Europa desde la costa libia. Tambi¨¦n en el a?o 2011 estall¨® la guerra civil en Siria, que tuvo un impacto a¨²n m¨¢s grave cuando la poblaci¨®n de ese pa¨ªs tambi¨¦n intent¨® rebelarse contra su autocr¨¢tico presidente, Bachar el Asad. Millones de sirios abandonaron el pa¨ªs y huyeron a L¨ªbano, Jordania y, m¨¢s de tres millones, a Turqu¨ªa. Al principio, su esperanza radicaba en poder regresar pronto a su pa¨ªs de origen, pero a partir de 2014 esa expectativa se desvaneci¨® y cada vez m¨¢s personas intentaron llegar al norte de Europa desde Turqu¨ªa a trav¨¦s del Egeo y de Grecia. Recuerdo perfectamente que en la primavera de 2015, al margen de una reuni¨®n del Consejo Europeo, el primer ministro de Grecia, Alexis Tsipras, me dijo que el n¨²mero de refugiados que llegaban a las islas griegas procedentes de Turqu¨ªa pr¨¢cticamente se duplicaba cada mes, en especial con refugiados sirios, pero tambi¨¦n afganos e iraqu¨ªes. En aquel momento recib¨ª la informaci¨®n con preocupaci¨®n y sospech¨¦ que el desarrollo de los acontecimientos no solo afectar¨ªa a Grecia.

(¡­) Hice campa?a en Europa por un reparto solidario de los refugiados, pero sin suerte. Eso s¨ª, los ministros del Interior europeos aprobaban una y otra vez decisiones an¨¢logas con mayor¨ªa cualificada. As¨ª, en junio de 2015 se convino repartir a 60.000 refugiados. En septiembre la cifra se duplic¨® a 120.000. Los t¨¦rminos utilizados fueron reubicaci¨®n y reasentamiento. Aunque estas resoluciones apenas val¨ªan el papel en que estaban impresas. En realidad, seg¨²n datos de la Comisi¨®n Europea, fueron reubicados solo 21.999 refugiados procedentes de Grecia, y 5.391 fueron acogidos por Alemania; as¨ª como 12.708 refugiados que llegaron a suelo europeo a trav¨¦s de Italia, de los cuales Alemania acogi¨® a 5.446. Por lo general, los pa¨ªses que estaban dispuestos a acogerlos se vieron anegados por la llegada diaria de refugiados, lo que dificult¨® su atenci¨®n, mientras que otros quisieron acoger a pocos e hicieron todo lo posible por aplazar el cumplimiento de sus promesas. Adem¨¢s, todos los esfuerzos por cambiar el Reglamento de Dubl¨ªn III quedaron casi a la fuerza sin efecto. La acogida y reparto de refugiados en Europa demostr¨® de manera amarga que en la UE no exist¨ªa el entendimiento com¨²n que en su d¨ªa hab¨ªa simbolizado la comunidad europea: solidaridad y valores compartidos. Constatar esta realidad fue abrumador, pero no motivo para renunciar a mis esfuerzos.

Cuando se trat¨® de combatir las causas de la huida y el tr¨¢fico ilegal de inmigrantes, la actitud fue otra. Se reforz¨® la protecci¨®n de las fronteras exteriores de la UE mediante centros de inscripci¨®n, los llamados hotspots. Un grupo mar¨ªtimo operativo permanente de la OTAN mejor¨® el intercambio de informaci¨®n entre la guardia costera griega y la turca, as¨ª como la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) en el Egeo. En gran medida, cabe agradecer esto a la ministra de Defensa Ursula von der Leyen, que me respald¨® en la pol¨ªtica de asilo. La misi¨®n de la OTAN proporcion¨® fotograf¨ªas con las que combatimos con mayor eficacia las bandas de traficantes del Egeo. La Marina alemana tom¨® parte en esta operaci¨®n. (¡­)

Adem¨¢s, a partir del verano de 2015, yo misma me centr¨¦ en dar en materia de pol¨ªtica de asilo una nueva dimensi¨®n a la cooperaci¨®n entre la UE y Turqu¨ªa. Desde el inicio en 2011 de la guerra en Siria, el pa¨ªs hab¨ªa acogido casi dos millones de refugiados en la frontera turco-siria, as¨ª como en el interior del pa¨ªs. Por lo tanto, cargaba con un peso del cual Europa durante mucho tiempo no tom¨® nota, ni mucho menos reconoci¨®. Esto deb¨ªa cambiar, por ejemplo, mediante el apoyo financiero de la UE a los proyectos de refugiados in situ, ayudando a mejorar la atenci¨®n sanitaria de los refugiados, convenciendo a Turqu¨ªa de otorgarles permisos de trabajo, o bien abriendo las oportunidades de formaci¨®n y as¨ª facilitar perspectivas de futuro en el pa¨ªs. As¨ª abordamos el punto m¨¢s importante de nuestra pol¨ªtica de asilo: combatir al otro lado de las fronteras de la UE las causas de la huida. Esto redundaba en inter¨¦s nuestro y de los refugiados, para que estos dejaran de morir ahogados en el mar de manera miserable tras haber confiado su suerte, a cambio de mucho dinero, a personas sin escr¨²pulos.

Con este punto de vista en mente y con la idea de proceder conjuntamente, mantuve conversaciones en Europa y con Turqu¨ªa. (¡­) El 23 de septiembre de 2015, los jefes de Estado y de Gobierno europeos decidieron en un encuentro informal del Consejo Europeo intensificar el di¨¢logo con Turqu¨ªa, as¨ª como con L¨ªbano y Jordania. Estos dos pa¨ªses tambi¨¦n acog¨ªan un gran n¨²mero de refugiados, en especial de Siria. Dos d¨ªas despu¨¦s vol¨¦ a Nueva York para asistir a la Cumbre de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible. Me reun¨ª al margen con el presidente turco, Recep Tayyip Erdogan, para crear un grupo de trabajo turco-alem¨¢n y preparar la cumbre de la UE y ?frica que tendr¨ªa lugar en noviembre en la capital maltesa de La Valeta. No pod¨ªamos olvidar el constante trasiego de much¨ªsimas personas procedentes de ?frica que buscaban el camino a Europa a trav¨¦s del Mediterr¨¢neo.

El 5 de octubre de 2015, el presidente de la Comisi¨®n Europea, Jean-Claude Juncker, y el presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, se reunieron en Bruselas con el presidente turco y acordaron elaborar un plan de acci¨®n turco-europeo para proceder conjuntamente en la pol¨ªtica de asilo. El 15 de octubre de 2015, el Consejo Europeo de jefes de Estado y de Gobierno aprob¨® el borrador presentado por la Comisi¨®n Europea.

(¡­) Fijamos para el 7 de marzo de 2016 un encuentro adicional entre la UE y Turqu¨ªa. En aquel momento, Pa¨ªses Bajos ocupaba la presidencia del Consejo de la UE. La v¨ªspera del encuentro, a petici¨®n del primer ministro turco me reun¨ª a las nueve de la noche con Mark Rutte, primer ministro de Pa¨ªses Bajos, en la Representaci¨®n Permanente de Turqu¨ªa en Bruselas. En esta reuni¨®n, Davutoglu propuso un mecanismo 1:1 sobre la base de un acuerdo de readmisi¨®n entre Turqu¨ªa y Grecia, cada emigrante ilegal que llegara a las islas griegas deb¨ªa ser devuelto a Turqu¨ªa. En contrapartida, por cada sirio ilegal llegado a las islas griegas y derivado a Turqu¨ªa, la UE deb¨ªa acoger legalmente a un refugiado sirio en Turqu¨ªa. Se trataba de una propuesta valiente y pionera, pero no se dirig¨ªa ¨²nicamente a desviar la emigraci¨®n ilegal con medidas de protecci¨®n de las fronteras, sino tambi¨¦n a permitir cuotas de emigraci¨®n legal. Rutte y yo apoyamos de inmediato la propuesta, y al d¨ªa siguiente la impulsamos con ¨¦xito en el encuentro entre la UE y Turqu¨ªa. En la siguiente reuni¨®n del Consejo Europeo del 18 de marzo de 2016, y en combinaci¨®n con los proyectos de asistencia sanitaria, alimentaci¨®n, educaci¨®n e infraestructura que daban esperanzas a los refugiados que viv¨ªan en Turqu¨ªa y permit¨ªan abordar las causas de su emigraci¨®n, se trabaj¨® y adopt¨® la propuesta como Declaraci¨®n UE-Turqu¨ªa. El inicio de su aplicaci¨®n se estableci¨® para el 4 de abril de 2016. Con el Acuerdo UE-Turqu¨ªa, como a menudo se denomina, la UE tambi¨¦n convino poner a disposici¨®n de Turqu¨ªa hasta finales de 2018 3.000 millones de euros m¨¢s y, siempre que el pa¨ªs satisficiera los requisitos, agilizar la liberalizaci¨®n de visados, as¨ª como estudiar la posibilidad de abrir otros cap¨ªtulos en el proceso de ingreso en la UE. En consecuencia, la cifra de refugiados que llegaron al norte de Europa y a Alemania a trav¨¦s de la ruta de los Balcanes descendi¨® ostensiblemente: un 95% respecto a octubre de 2015.

En toda la ¨¦poca en torno a la pol¨ªtica de asilo recib¨ª un enorme apoyo ¡ªque no puedo agradecer lo suficiente¡ª de parte del presidente de la Comisi¨®n Europea, Jean-Claude Juncker. (¡­) [?l] apoy¨® el Acuerdo UE-Turqu¨ªa, ayud¨® a mejorar la situaci¨®n humanitaria en los pa¨ªses de los Balcanes occidentales e incentiv¨® la cooperaci¨®n internacional, primero con ?frica. As¨ª, en la Cumbre de la UE y ?frica del 11 y 12 de noviembre de 2015, celebrada en La Valeta (Malta), entre otras iniciativas decidimos establecer un Fondo Fiduciario de Emergencia para ?frica de 1.800 millones de euros procedentes de la Comisi¨®n Europea y de otras aportaciones nacionales. Con este dinero deb¨ªan combatirse in situ las causas de la huida y financiar las posibilidades de migraci¨®n legal a la UE.

Durante los seis a?os siguientes, y hasta que dej¨¦ la canciller¨ªa, establecimos asociaciones para la migraci¨®n de la UE con Estados africanos, los primeros fueron Etiop¨ªa, Mal¨ª, Nigeria y Senegal, que eran tanto Estados de origen como de tr¨¢nsito de muchos refugiados que llegaban a Europa cruzando el Mediterr¨¢neo. Adem¨¢s, legislamos un acuerdo germano-egipcio sobre cooperaci¨®n en materia de migraci¨®n. Tambi¨¦n fortalecimos nuestra cooperaci¨®n bilateral con N¨ªger, en tanto que Estado de tr¨¢nsito, y Alemania y Europa se esforzaron especialmente en consolidar la colaboraci¨®n con Libia.

Conclusiones:

Uno: Muchos de los que hab¨ªan apoyado mi decisi¨®n del 4-5 de septiembre de 2015 [de no rechazar a los refugiados procedentes de Hungr¨ªa en la frontera entre Alemania y Austria] y que se hab¨ªan involucrado en la ayuda a los refugiados encontraron dificultades para aceptar el acuerdo entre la UE y Turqu¨ªa. Con frecuencia fue considerado un mero deal (¡®trato¡¯), y no pocas veces un trato sucio. Pero ni eleg¨ª el t¨¦rmino deal ni compart¨ª el significado asociado a ¨¦l. M¨¢s bien, el acuerdo fue ni m¨¢s ni menos que un resultado justificable de unas negociaciones internacionales. Y lo mismo se puede decir de los acuerdos con los Estados africanos. Como sucede a menudo, tambi¨¦n en este caso se deb¨ªa responder a la cuesti¨®n de las alternativas razonables. Estaba convencida de que si rechaz¨¢bamos acuerdos con Estados que no coincidieran, o no coincidieran del todo con nosotros en la manera de entender la democracia y el Estado de derecho, no lograr¨ªamos nada.

Dos: Europa deb¨ªa y debe proteger sus fronteras. Por esta raz¨®n, durante mi mandato se adoptaron medidas que el gobierno siguiente desarroll¨® m¨¢s a fondo. Se reforz¨® la capacidad operativa de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), se intensific¨® la cooperaci¨®n con las autoridades libias y se mejor¨® la inscripci¨®n de los refugiados que llegaban a las fronteras exteriores. No obstante, y al mismo tiempo, aun con medidas tan dr¨¢sticas Alemania y Europa nunca deber¨ªan caer en la tentaci¨®n de creer que dejar¨¢n de ser destinos atractivos para personas de otras regiones del mundo. No funcionar¨¢. El bienestar y el Estado de derecho convertir¨¢n siempre a Alemania y Europa en destinos deseados. ?nicamente podremos abordar este asunto con ¨¦xito cuando la lucha contra los traficantes y la migraci¨®n irregular est¨¦ ligada al empe?o por conseguir unas cuotas de migraci¨®n legal.

Tres: Nadie abandona su hogar fr¨ªvolamente, incluso quienes lo hacen debido a la falta de perspectivas econ¨®micas. Pero el derecho de asilo alem¨¢n est¨¢ dirigido a otras personas: solo puede procurar protecci¨®n a los que huyen de la persecuci¨®n pol¨ªtica y de la guerra. Aquellos que no pueden permanecer en nuestro pa¨ªs, deben abandonarlo. Y el Estado debe ejecutar esto.

Cuatro: Alemania es un pa¨ªs de inmigraci¨®n. Nuestro desarrollo demogr¨¢fico y la falta de mano de obra cualificada coligada a dicho desarrollo hacen que la inmigraci¨®n regular resulte indispensable. En 2019 esto fue tenido en cuenta por la Gran Coalici¨®n, cuando tras un largo debate aprob¨® una ley de inmigraci¨®n para mano de obra cualificada de pa¨ªses no comunitarios, de manera que se pudieran agilizar los permisos de residencia.

Libertad (RBA), de Angela Merkel, se publica el 26 de noviembre.