Hacia un nuevo pacto UE-OTAN como base de la defensa europea

La espantada estadounidense de Afganist¨¢n del pasado mes de agosto cambi¨® por completo el escenario en dos diferentes campos de batalla. En uno de ellos, tan sangriento como la guerra contra el terrorismo lanzada por Washington tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, los talibanes se hicieron con Kabul sin apenas resistencia. En el otro, en Bruselas, se abri¨® el camino para una tregua, tal vez definitiva, en el pulso incruento e institucional que la UE y la OTAN libran desde hace a?os por el liderazgo en la siempre postergada pol¨ªtica de defensa europea. Fuentes comunitarias apuntan que, por primera vez en mucho tiempo, se vislumbra la posibilidad de un avance significativo en esa pol¨ªtica. La v¨ªa para ello es forjar una nueva entente entre la UE y la OTAN, un marco relacional evolucionado que, diluyendo la ret¨®rica de autonom¨ªa estrat¨¦gica del bloque europeo, permita avances sustanciales en la construcci¨®n coordinada de capacidades militares europeas.

M¨²ltiples factores apuntan a un cambio de atm¨®sfera que puede permitir superar las tradicionales reticencias al desarrollo de una pol¨ªtica de defensa europea procedentes de Washington o de capitales del Este de la UE. Por un lado, la sensaci¨®n de desamparo y vulnerabilidad que ha dejado en muchos pa¨ªses europeos la precipitada retirada de EE UU de Afganist¨¢n ha reforzado el convencimiento ¡ªque se ven¨ªa gestando desde la era de Trump¡ª de la necesidad de dar m¨¢s cuerpo a la pol¨ªtica europea de defensa. Esto, seg¨²n apuntan fuentes diplom¨¢ticas, ha quedado patente en la cena de l¨ªderes en la cumbre de la UE celebrada en Eslovenia la semana pasada.

Por otra parte, la Administraci¨®n de Washington emite se?ales cada vez m¨¢s claras de haber comprendido que su tradicional pol¨ªtica de limitarse a pedir m¨¢s gasto a los socios europeos es ineficaz cuando este gasto se desperdicia en una fragmentaci¨®n que impide construir capacidades s¨®lidas. Solo una mayor coordinaci¨®n pol¨ªtica entre europeos que abarque desde la faceta industrial hasta la operativa lograr¨¢ un salto cualitativo de eficacia. Las palabras del presidente Joe Biden en un comunicado emitido tras una conversaci¨®n con Emmanuel Macron el pasado 22 de septiembre ¡ª¡±Estados Unidos reconoce la importancia de una defensa europea m¨¢s fuerte y m¨¢s capaz, que contribuya positivamente a la seguridad transatl¨¢ntica y global y sea complementaria a la OTAN¡±¡ª y la visita a Par¨ªs y Bruselas de su asesor de seguridad nacional, Jake Sullivan, parecen indicar un giro con respecto a posiciones del pasado, una mayor disposici¨®n a aceptar que los europeos estrechen la cooperaci¨®n y aumenten la interoperabilidad de sus fuerzas armadas.

El nuevo acuerdo marco entre la UE y la OTAN, que intentar¨¢ plasmarse en una declaraci¨®n conjunta antes de junio de 2022 ¡ªcuando est¨¢ previsto que se celebre una cumbre de la Alianza en Madrid¡ª, aspira a sortear la resistencia de los aliados que tem¨ªan que la ¡°militarizaci¨®n¡± de la UE debilitase la Alianza Atl¨¢ntica. La nueva estrategia busca dejar claro que no se trata de proyectos alternativos, sino de silos contiguos y complementarios construidos en torno a la OTAN. La f¨®rmula permitir¨ªa superar la desconfianza de los pa¨ªses de Europa central y del Este (Polonia y los b¨¢lticos, sobre todo) que temen verse desprotegidos frente a Mosc¨².

El inesperado avance en la determinaci¨®n europea se materializ¨®, seg¨²n las fuentes consultadas, en la cena que los l¨ªderes de la UE celebraron el pasado martes en Brdo, en Eslovenia. La cita estuvo rodeada de un hermetismo mayor a¨²n que el que suele ser habitual en las reuniones formales del Consejo Europeo. A puerta cerrada y sin apenas testigos, los 27 l¨ªderes de la UE abordaron sin pa?os calientes la desvalida situaci¨®n en que quedar¨¢ el Viejo Continente si EE UU consuma el viraje de su pol¨ªtica de defensa del Atl¨¢ntico norte hacia el Pac¨ªfico, como viene haciendo desde la Administraci¨®n de Barack Obama.

La retirada estadounidense de Afganist¨¢n, que evidenci¨® a ojos del planeta la imposibilidad para los aliados europeos de mantener una eficaz presencia militar sin la cobertura tecnol¨®gica y log¨ªstica del Pent¨¢gono, ha convencido a casi todas las capitales de la UE de la imperiosa necesidad de desarrollar un brazo armado continental espec¨ªfico, aunque tenga que ser en el marco de la OTAN. Y aunque el proceso se anuncia largo y muy complejo, por primera vez el deseo de avanzar no se limita a un pu?ado de socios, con Francia a la cabeza, sino que incluye tambi¨¦n a Alemania ¡ªcabe notar que los manifiestos electorales de los principales partidos son, por lo general, favorables a pasos adelante en la defensa europea¡ª, a muchos pa¨ªses del Este e, incluso, a los miembros de la UE que no pertenecen a la Alianza Atl¨¢ntica.

¡°En Brdo hubo unanimidad en que se puede reforzar la capacidad de defensa europea por una v¨ªa complementaria con la OTAN¡±, apunta una fuente al tanto de los entresijos de la reuni¨®n. ¡°No se trata de elegir entre la defensa de la UE o la de la OTAN, sino de tener ambas¡±, resumi¨® al t¨¦rmino del encuentro el presidente del Consejo Europeo, Charles Michel.

Las fuentes m¨¢s pesimistas recuerdan que ya antes se hab¨ªan hecho declaraciones similares y que la divisi¨®n entre atlantistas y europe¨ªstas en el seno del Consejo Europeo no se ha superado. Pero fuentes diplom¨¢ticas subrayan el hecho de que ya no son los ministros de Defensa o de Exteriores los que deliberan sobre el tema, sino que la cuesti¨®n se ha elevado a la m¨¢s alta instancia de la UE. Y la intenci¨®n de Michel es que los jefes de Estado y de Gobierno asuman el control del proceso al menos hasta que cuaje en la cumbre de la OTAN prevista para mediados de 2022 en Madrid.

En esta ocasi¨®n, adem¨¢s, la maquinaria se ha puesto en marcha con una intensidad notable. Sullivan, el asesor de seguridad nacional de Biden, desembarc¨® en Bruselas la semana pasada para reunirse con las instituciones europeas con el tema de la defensa del continente como uno de los principales temas de su agenda. ¡°En la reuni¨®n se abordaron las conclusiones de Brdo¡±, se?alan fuentes comunitarias en alusi¨®n a la futura entente UE-OTAN. La visita de Sullivan no se limit¨® a reuniones protocolarias al m¨¢s alto nivel, como la que mantuvo con la presidenta de la Comisi¨®n Europea, Ursula von der Leyen. El enviado de la Administraci¨®n de Joe Biden tambi¨¦n baj¨® a la letra peque?a de lo que se perfila como una nueva relaci¨®n transatl¨¢ntica en materia militar. Sullivan se reuni¨® con los jefes de gabinete de Michel y Von der Leyen en una clara se?al de que el principio de acuerdo a nivel pol¨ªtico empieza a trasladarse al terreno de la realidad.

Fuentes diplom¨¢ticas apuntan que, por primera vez, Washington est¨¢ alej¨¢ndose de su tradicional punto de vista seg¨²n el cual el desarrollo de una capacidad europea de defensa es una amenaza para sus intereses en la industria de armamento. La Administraci¨®n de Biden, seg¨²n esas fuentes, ha llegado al convencimiento genuino de que sin unos aliados europeos fuertes y con disposici¨®n de combatir a su mismo nivel, la eficacia de la OTAN se resquebraja. Si bien no se vislumbra en el horizonte europeo un cambio de actitud pol¨ªtica con respecto a misiones de combate, todos saben que una mejora real de las capacidades pasa forzosamente por una mayor coordinaci¨®n de los programas militares. ¡°Lo que hay que hacer es buscar formas y mancomunar capacidades¡±, dijo el Alto Representante de Pol¨ªtica Exterior de la UE, Josep Borrell, en una entrevista publicada este lunes en este diario.

Los pa¨ªses miembros de la UE invierten, en conjunto, unos 230.000 millones de d¨®lares (199.000 millones de euros) anuales en gasto militar, una cifra parecida a la de China y que cuadriplica el presupuesto ruso. Pero la fragmentaci¨®n de los presupuestos, la duplicaci¨®n de ciertas capacidades y la falta de otras, los problemas de interoperabilidad entre una pl¨¦tora de sistemas diferentes, la escas¨ªsima experiencia de combate, entre otros factores, determinan que, en realidad, el m¨²sculo militar europeo tiene mucho menos vigor que lo que el gasto permitir¨ªa pensar.

Las operaciones en Libia, Sahel o Afganist¨¢n demuestran la incapacidad de los europeos ¡ªincluido su miembro m¨¢s preparado, Par¨ªs¡ª de sostener todos los aspectos de una ofensiva. El d¨¦ficit incluye el reabastecimiento a¨¦reo, capacidades de vigilancia e inteligencia, o de transporte r¨¢pido, entre otros elementos. Todo ello, junto con la notoria aversi¨®n al uso de la fuerza de casi todos los Estados miembros, convierte a la UE en un espacio geopol¨ªtico casi irrelevante en t¨¦rminos militares, con la excepci¨®n de Francia, sobre todo en virtud de su arsenal nuclear y su disposici¨®n a la acci¨®n.

Una fuente de la industria del sector se?ala que el d¨¦ficit de capacidades europeo corre el riesgo de verse muy acentuado en el futuro en el marco de la actual vertiginosa revoluci¨®n tecnol¨®gica. Es tan compleja, requiere tantos conocimientos y recursos, que incluso potencias medias tendr¨¢n enormes dificultades para no caer a una distancia abismal de las superpotencias. Por tanto, apunta la fuente, la l¨®gica de estrechar la cooperaci¨®n industrial intraeuropea es irrefutable, pero, subraya, esta se topa con resistencias por parte de quienes quieren preservar la posici¨®n de privilegio de peque?os campeones nacionales, a menudo alimentados sobre la base del proteccionismo y una mal entendida generosidad pol¨ªtica. La consolidaci¨®n industrial tendr¨¢ perdedores, lo que causa fricci¨®n. Pese a las dificultades, la fuente tambi¨¦n detecta un claro cambio de la atm¨®sfera pol¨ªtica.

Nick Witney, investigador senior del ECFR (European Council on Foreign Relations) y exdirector de la Agencia Europea de Defensa, observa con cierto escepticismo los intentos de dar nuevo impulso a la cooperaci¨®n europea en la materia. ¡°No tengo claro que hayan cambiado los elementos de fondo que han frenado durante tanto tiempo avances significativos¡±, comenta en conversaci¨®n telef¨®nica. ¡°Polonia y los B¨¢lticos seguir¨¢n teniendo recelos; los americanos no renunciar¨¢n f¨¢cilmente a vender sus armas, igual que ciertos actores de las industrias nacionales; los altos mandos militares, c¨®modos en cooperar bajo la gu¨ªa de la indiscutible superioridad de EE UU, pero mucho menos entre socios europeos, son otro factor de resistencia. De fondo, permanece la casi nula disposici¨®n al uso real de la fuerza. En conjunto, todo ello sigue representando un enorme obst¨¢culo al avance¡±. Witney coincide en que, al margen de los obst¨¢culos, la v¨ªa m¨¢s realista para avanzar es formar un pilar europeo dentro de la OTAN.

Es ah¨ª donde puede hallarse la cuadratura de un c¨ªrculo fundamental para la UE, en una escena global marcada por el inexorable viraje de la atenci¨®n de EE UU hacia el Pac¨ªfico, la astuta determinaci¨®n de Mosc¨² a explotar debilidades de los adversarios y la actitud crecientemente confrontacional de China.

Los analistas m¨¢s esc¨¦pticos consideran que la actitud m¨¢s favorable de Biden a un fortalecimiento de la defensa europea es una mera concesi¨®n coyuntural y ret¨®rica a Francia para paliar el golpe asestado a la industria gala con el acuerdo AUKUS (por sus siglas en ingl¨¦s), el pacto entre EE UU, Reino Unido y Australia para hacer frente a China en el Pac¨ªfico, y que ha entra?ado el entierro de un gran contrato de ventas de submarinos franceses a Canberra en favor de una oferta estadounidense. A la vista de la complejidad de los asuntos y de la experiencia del pasado, nadie en Bruselas augura un camino f¨¢cil. La posibilidad de que el nuevo impulso se diluya o descarrile a medida que el susto afgano se aleje es muy real. Pero la premura por demostrar a las potencias hostiles que el Viejo Continente no est¨¢ indefenso tiene el potencial para acelerar un proceso que, en principio, se hab¨ªa planteado como una meta lejana.

Los pr¨®ximos hitos del camino ya est¨¢n fijados. Borrell presentar¨¢ en noviembre el primer borrador de la llamada Br¨²jula estrat¨¦gica de la UE, un documento que aspira a fijar la visi¨®n del club comunitario sobre la geoestrategia del siglo XXI. La versi¨®n definitiva se espera aprobar en 2022, cuando est¨¢n previstas dos citas trascendentales: una cumbre sobre defensa impulsada por Macron y Von der Leyen y un Consejo Europeo en marzo que Michel espera centrar en la nueva dimensi¨®n militar del club europeo.

En paralelo, la UE y la OTAN negociar¨¢n la declaraci¨®n conjunta sobre su nueva relaci¨®n, documento que podr¨ªa estar listo para el final del mandato del actual secretario general de la Alianza, Jens Stoltenberg, que dejar¨¢ el cargo en septiembre de 2022. Se espera que todos los elementos confluyan en la cumbre de la OTAN en Madrid, donde se elegir¨¢ al relevo de Stoltenberg. La cita podr¨ªa suponer el inicio de una nueva era en la defensa europea.

Aunque la OTAN haya ejercido tradicionalmente un papel coordinador entre los aliados, es evidente que solo una real determinaci¨®n pol¨ªtica ex ante puede producir una convergencia militar sustancial que marque una diferencia cualitativa. Varios proyectos en el seno de la UE han buscado dar impulso en ese camino. La PESCO ¡ªun proyecto de cooperaci¨®n entre 25 de los 27 Estados miembros¡ª ha intentado propiciar sinergias por la v¨ªa de desarrollar medio centenar de proyectos conjuntos. Est¨¢ en marcha, pero de momento tiene bajo voltaje estrat¨¦gico. CARD ¡ªrevisi¨®n anual coordenada sobre Defensa¡ª busca radiografiar el estado de las capacidades, promover una coordinaci¨®n de planes nacionales, entre otras cosas. Mayor envergadura pol¨ªtica y estrat¨¦gica tiene el Fondo de Defensa Europeo, dotado con 8.000 millones para el septenio 2021-2027 y cuyo objetivo es promover una convergencia industrial en Defensa. Es a partir de esta reducida base que los partidarios de la defensa europea tendr¨¢n que construir un proyecto con un extraordinario potencial integrador, comparable a emprendimientos como el mercado com¨²n o la zona euro.

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