Federalismo a la mexicana

Cuando Alexis de Toqueville, fan¨¢tico de la rep¨²blica que hab¨ªan creado los estadounidenses, quiso analizar qu¨¦ pasaba con esas innovaciones en otros lares, lleg¨® a la conclusi¨®n de que las mismas ideas aplicadas a otros pa¨ªses no daba necesariamente los mismos resultados. En lo referente al federalismo, establecido en M¨¦xico en la Constituci¨®n de 1924, dec¨ªa: los mexicanos tomaron prestada la letra, pero fueron incapaces de transferir el esp¨ªritu que le hab¨ªa dado vida. (Toqueville y M¨¦xico, Jos¨¦ Antonio Aguilar Rivera, Nexos, abril, 1999). El federalismo mexicano ha sido, desde el nacimiento de la Rep¨²blica, m¨¢s un deseo que una pr¨¢ctica. Somos un pa¨ªs centralista en un traje federalista. Copiamos el modelo estadounidense, incluido el nombre de Estados Unidos, los nuestros Mexicanos, los de ellos de Am¨¦rica, el modelo federal con sus dos c¨¢maras, una de diputados representando a la poblaci¨®n, y otra de senadores, representando los Estados de la Rep¨²blica, pero qued¨® claro que para ser federalistas no bastaba la letra impresa en las leyes sino el esp¨ªritu de un territorio que se vale y se vela a s¨ª mismo y se asocia en una federaci¨®n en aras de una proyecto mayor.

La recentralizaci¨®n de decisiones y presupuestos en el Gobierno federal tras la llagada al poder de Andr¨¦s Manuel L¨®pez Obrador ha puesto de nuevo sobre la mesa la discusi¨®n sobre el federalismo en M¨¦xico y la relaci¨®n entre los Estados y el Gobierno de la Rep¨²blica. Una parte es estrictamente pol¨ªtica: ante una presidencia avasalladora con mayor¨ªa en ambas C¨¢maras la oposici¨®n se desplaza necesariamente hacia los Estados; es ah¨ª donde pueden surgir los liderazgos alternativos al Gobierno omnipresente. Los gobernadores afines por filiaci¨®n ideol¨®gica o intereses regionales se re¨²nen para hacer frente, existir y dar la batalla a un Gobierno cuyas prioridades, correctas o no, no se discuten ni se debaten.

A lo largo del siglo XX, el sistema de partido hegem¨®nico exacerb¨® un presidencialismo y un centralismo que tienen profundas ra¨ªces hist¨®ricas pero que los Gobiernos postrevolucionarios no solo acentuaron, sino perfeccionaron. Los gobernadores eran en realidad delegados del Gobierno central y s¨²bditos del presidente. En alguna ocasi¨®n, cuenta la leyenda, un secretario de Gobernaci¨®n mand¨® llamar a un gobernador a su despacho. Este, digna pero ingenuamente, le contest¨® que estaba muy ocupado con asuntos de su entidad, que ya acudir¨ªa cuando tuviera tiempo. Al d¨ªa siguiente agentes de la entonces Direcci¨®n Federal de Seguridad lo secuestraron, lo subieron a un avi¨®n y lo presentaron frente al subsecretario de Gobierno, encargado de hacer la cita. En el ¨²ltimo arresto de dignidad el gobernador quiso defenderse. ¡°?Por qu¨¦ me hacen esto? Yo soy el gobernador¡±. El subsecretario le dio una sonora cachetada. ¡°Usted es puro pendejo, y gobernador por voluntad del presidente, as¨ª que cuando lo llame viene por su propio pie o mando por usted¡±. Los gobernadores eran s¨²bditos y a la vez delegados del presidente que hac¨ªa y deshac¨ªa a su antojo. Carlos Salinas, por citar solo un ejemplo, cambi¨® durante su sexenio a los 17 gobernadores que ¨¦l no hab¨ªa designado.

Al igual que la transici¨®n a la democracia, el tr¨¢nsito a un mayor federalismo fiscal comienza con Ernesto Zedillo, un presidente formado en la tecnocracia y el pragmatismo, m¨¢s preocupado por el buen ejercicio del presupuesto que por el poder. En ese periodo se descentralizaron las dos grandes partidas de gasto federal, salud y educaci¨®n, a fin de hacer m¨¢s eficiente el uso de los recursos. Con el tiempo el principal logro de dicha pol¨ªtica fue la desconcentraci¨®n de la corrupci¨®n.

Con la llegada de la democracia, el presidente Vicente Fox, que ven¨ªa de ser gobernador de Guanajuato, abri¨® la llave al federalismo. Modific¨® el convenio de distribuci¨®n fiscal y cre¨® el fondo de excedentes petroleros que le dio a los Estados mucho m¨¢s recursos de los que estaban acostumbrados. S¨²bitamente los gobernadores ten¨ªan no solo m¨¢s dinero sino capacidad de decisi¨®n sobre ¨¦l, sin necesidad de someterse la terrible desgaste pol¨ªtico que significa cobrar impuestos. Fue la era dorada de los gobernadores. Los diputados en acuerdo con sus gobernadores presupuestaban a la baja el precio del petr¨®leo con lo que el fondo de excedentes petroleros le dio a los Estados y a la federaci¨®n recursos ¡°extra¡± sobre los que tuvieron total discrecionalidad. Sin la bota de un Gobierno central en la garganta y con recursos extraordinarios, los gobernadores se convirtieron en virreyes y se comenz¨® a hablar ya no de federalismo sino del ¡°feuderalimso¡± mexicano.

La reforma educativa de Pe?a Nieto recentraliz¨® los recursos de educaci¨®n y L¨®pez Obrador le dio una vuelta m¨¢s a la tuerca atrayendo tambi¨¦n los recursos de salud y anulando del presupuesto las bolsas concursables que, en la pr¨¢ctica, eran los copetes presupuestales de los Gobiernos subnacionales.

Sin margen de maniobra, sin las enormes cajas de salud y educaci¨®n y con un Gobierno centralista y omnipresente, los gobernadores, particularmente los de oposici¨®n, han sacado del caj¨®n la empolvada bandera del federalismo para enfrentar al Gobierno de L¨®pez Obrador. Sin embargo, en pleno siglo XXI, la tara sigue siendo la misma que la del siglo XIX: un federalismo de letra y no de esp¨ªritu. Destetarse del Gobierno federal no se lograr¨¢ haciendo un bloque de gobernadores para exigir m¨¢s recursos para los Estados, sino generando los propios.

Revisar la forma de repartir los recursos que la federaci¨®n cobra a nombre de todos los Estados es una discusi¨®n que tiene sentido, pero est¨¢ muy lejos de resolver el problema de fondo del federalismo mexicano. Lo que hay que poner sobre la mesa es la relaci¨®n entre los Gobiernos subnacionales, los estatales y municipales, con los ciudadanos en materia de impuestos. A nadie le gusta pagar impuestos y por lo mismo a ning¨²n Gobierno le gusta cobrarlos. Los Estados tienen un cat¨¢logo de 23 impuestos que pueden aplicar; en promedio solo aplican siete, y la mayor¨ªa solo entre tres y cinco, los m¨¢s f¨¢ciles de operar, como son el impuesto sobre n¨®mina, el de hospedaje o el de juegos y sorteos. Se ha discutido mucho la posibilidad de que los Estados cobren hasta dos puntos m¨¢s de IVA de forma diferenciada, pero ninguno quiere ser el malo de la pel¨ªcula. En todo el mundo el impuesto b¨¢sico es el predial; en nuestro pa¨ªs es marginal.

Somos uno de los pa¨ªses que menos recauda por el impuesto a la propiedad. El impuesto predial en M¨¦xico representa solo el 0,3% del PIB, mientras que el promedio entre los pa¨ªses miembros de la OCDE es del 1,9% y el pa¨ªs al que le copiamos la letra del federalismo, Estados Unidos, recauda el 4,2%. Si lo ponemos en pesos, los municipios recaudan por esta v¨ªa 74.000 millones; si cobraran el promedio de la OCDE obtendr¨ªan 469.000 millones y si copi¨¢ramos no solo la letra sino tambi¨¦n el esp¨ªritu federalista de Estados Unidos y recaud¨¢ramos el mismo porcentaje de predial que ellos la cifra ser¨ªa 1.037 millones, lo cual alcanzar¨ªa, como sucede en el pa¨ªs vecino, para pagar toda la educaci¨®n b¨¢sica desde los municipios. Pero adem¨¢s ese 0,3% escaso de recaudaci¨®n es terriblemente desigual dentro del pa¨ªs. Mientras Quintana Roo o Quer¨¦taro recaudan el 0,47%, Estados como Tabasco o Campeche cobran solo el 0,05% de su producto estatal.

La discusi¨®n sobre el nuevo federalismo mexicano se ha centrado hasta ahora en cu¨¢ntos recursos fiscales se pueden obtener de la federaci¨®n y no en la relaci¨®n entre los Estados y el Gobierno de la Rep¨²blica ni, sobre todo, en la relaci¨®n entre los Gobiernos subnacionales y los ciudadanos de su territorio. Peor a¨²n, el federalismo a la mexicana se ha convertido en una excusa para el chovinismo o torpes alusiones separatistas particularmente en los Estados del centro-occidente y norte del pa¨ªs que han convertido el federalismo en una excusa para mostrar diferencias ideol¨®gicas y prejuicios racistas.

La pol¨ªtica de concentraci¨®n de poder y recursos del Gobierno de L¨®pez Obrador ha abierto innumerables frentes de batalla: con los organismos aut¨®nomos, con las universidades, con los Estados. Las controversias, cuando se dan entre personas con voluntad y capacidad pol¨ªtica, suelen generar conocimiento y nuevas s¨ªntesis que permiten avanzar. Discutir el federalismo mexicano no solo es necesario, sino urgente. La duda es si los actores, si la clase pol¨ªtica est¨¢ a la altura de ese debate o todo quedar¨¢ en una batalla a muerte ya no por los pesos, sino por los centavos.