Una pol¨ªtica industrial europea para un nuevo orden mundial

La falta de una aut¨¦ntica pol¨ªtica industrial europea es una de las grandes carencias de la Uni¨®n Europea (UE), costosa y dif¨ªcil de justificar en pleno proceso de descarbonizaci¨®n y digitalizaci¨®n de nuestras econom¨ªas, cuando la resiliencia y la autonom¨ªa estrat¨¦gica abierta deben asumirse como objetivos inexcusables si no se quiere relegar a Europa a un espacio subalterno en el nuevo orden internacional.

La pol¨ªtica industrial engloba medidas que tratan de incidir de manera deliberada en ese campo a trav¨¦s del desarrollo de competencias o de la inversi¨®n orientada a incrementar la producci¨®n industrial dom¨¦stica, a innovar, facilitar cambios estructurales necesarios y mejorar la competitividad internacional. La pol¨ªtica industrial tambi¨¦n puede ¡ªy deber¨ªa¡ª, utilizarse para desarrollar pol¨ªtica social y territorial. No obstante, hasta ahora, la consigna transmitida al alumnado en las facultades de econom¨ªa y repetida en gabinetes, think tanks o tertulias era que la mejor pol¨ªtica industrial era la que no exist¨ªa, asumiendo sin rubor la falacia, contraria a toda evidencia hist¨®rica, de que los mercados funcionan sin intervenci¨®n del Estado. La realidad es que los Estados han intervenido siempre, aunque de manera diversa, y normalmente en connivencia con las ¨¦lites empresariales. De hecho, Europa solo ha avanzado en pol¨ªtica industrial cuando las ¨¦lites de los Estados miembros han presionado en esa direcci¨®n, por p¨¦rdida de competitividad ligada al cambio tecnol¨®gico o por inter¨¦s geopol¨ªtico. En la actualidad confluyen todos estos tipos de presiones.

La industria europea se enfrenta a importantes desaf¨ªos, desde la brecha tecnol¨®gica y el desacoplamiento entre EE UU y China; a la alteraci¨®n de las cadenas de valor internacionales tras la Covid-19 y las divisiones geopol¨ªticas derivadas de la guerra de Ucrania; a la dependencia energ¨¦tica y de materias primas cr¨ªticas para la descarbonizaci¨®n y la digitalizaci¨®n; al invierno demogr¨¢fico y la reconversi¨®n de las cualificaciones de la mano de obra y el impacto de la inteligencia artificial; o a la crisis de las reglas de juego multilaterales del comercio internacional y la transici¨®n hacia una globalizaci¨®n regionalizada con socios preferentes. Pero Europa afronta tambi¨¦n un reto relacionado con su gobernanza econ¨®mica y las dificultades de avanzar en la creaci¨®n de un instrumento de inversi¨®n mancomunado, una suerte de hacienda europea, que vaya m¨¢s all¨¢ de la herramienta extraordinaria de los fondos Next Generation, y permita una capacidad fiscal permanente capaz de financiar la pol¨ªtica industrial que necesitamos. En 2022 la UE dej¨® de ser un exportador neto de mercanc¨ªas.

Esto es especialmente relevante en un contexto internacional de programas de gasto p¨²blico sin precedentes, en Europa y tambi¨¦n en otros pa¨ªses, que est¨¢n implementando programas billonarios de pol¨ªtica industrial, como China con su Plan Made in China 2025 ¡ªque data de 2015¡ª, o EE UU, con la Ley de Reducci¨®n de la Inflaci¨®n (IRA, por sus siglas en ingl¨¦s), presentada por Joe Biden en agosto de 2022. Este ¨²ltimo, un movimiento neomercantilista que ha incomodado mucho a Europa, no solo por su cuant¨ªa, sino por su apuesta por las cadenas de suministro made in USA, que adem¨¢s de incumplir las normas de la Organizaci¨®n Mundial del Comercio tiene capacidad para atraer inversi¨®n y talento a EE UU detray¨¦ndolo de otros territorios.

La IRA ha sido un catalizador de la pol¨ªtica industrial europea, pero las presiones para avanzar en una pol¨ªtica com¨²n eran previas. Prueba de ello es que el 10 de marzo de 2020, un d¨ªa antes de que la OMS declarara la pandemia, la Comisi¨®n Europea present¨® su Nueva Estrategia Industrial. Dicha estrategia se revis¨® en mayo de 2021 a la luz de las lecciones aprendidas con la Covid.

A¨²n as¨ª, la IRA ha impactado en la pol¨ªtica industrial europea en tanto que EE UU es y seguir¨¢ siendo un socio fundamental y tambi¨¦n ha provocado dos reacciones de dif¨ªcil conciliaci¨®n. Por una parte, la UE ha acelerado con acierto su agenda legislativa industrial en este ¨²ltimo a?o, aprobando la ley europea de chips y con las recientes propuestas sobre materias primas fundamentales, la reforma del mercado el¨¦ctrico y la ley sobre la Industria de cero emisiones netas, que deber¨¢n completarse con el fondo de soberan¨ªa anunciado por Ursula von der Leyen, cuyo montante est¨¢ a¨²n por determinar. Por tanto, no sabemos cu¨¢n cooperativa ser¨¢ esa respuesta com¨²n, ni si lograr¨¢ movilizar los fondos necesarios para una aut¨¦ntica pol¨ªtica industrial europea que afronte los desaf¨ªos de descarbonizaci¨®n y digitalizaci¨®n y la adaptaci¨®n a la nueva globalizaci¨®n sin generar desigualdades ni poner en riesgo el mercado ¨²nico.

Por otra parte, existen al menos dos debates que nos alertan de posibles alteraciones del funcionamiento del mercado ¨²nico y del verdadero alcance de la pol¨ªtica industrial com¨²n. El primero es la relajaci¨®n de las ayudas de Estado que ahora parece encontrar consenso entre Alemania y Francia, aunque levanta reticencias entre quienes ven en esta flexibilizaci¨®n una ventaja para los pa¨ªses con mayor capacidad fiscal. Hay que recordar que casi el 80% de las ayudas estatales que se dieron durante la Covid-19 fueron en Alemania y Francia. El segundo, no independiente del primero, es la reforma de las reglas fiscales. La propuesta presentada por la Comisi¨®n Europea parece concretarse en el establecimiento de un mecanismo flexible y adaptado para reducir la deuda, pero no incluye una capacidad fiscal permanente a nivel europeo. Lo que demuestra que, a pesar de ser una mejora respecto a las reglas anteriores, la ortodoxia econ¨®mica sigue siendo m¨¢s fuerte en la UE que en otros centros econ¨®micos con los que cooperamos y/o competimos.

La falta de adaptaci¨®n al nuevo contexto internacional de estas propuestas fiscales y presupuestarias limitar¨¢ el alcance de la pol¨ªtica industrial com¨²n, sobre todo si a?adimos las variables territorial y redistributiva. De hecho, un aspecto quiz¨¢s menos comentado o envidiado de la IRA, del que la UE deber¨ªa tomar nota, es que busca reindustrializar y crear empleo particularmente en los territorios m¨¢s afectados por la deslocalizaci¨®n de d¨¦cadas anteriores. Tiene, por tanto, una fuerte componente de equilibrio territorial y redistribuci¨®n econ¨®mica esencial para cualquier objetivo pol¨ªtico, tambi¨¦n el de la UE. Pero el cambio de paradigma econ¨®mico que se est¨¢ operando en el Gobierno norteamericano de utilizar la pol¨ªtica industrial como herramienta de pol¨ªtica social no es a¨²n palpable en las instituciones europeas. Como tampoco lo es el desaf¨ªo que la nueva pol¨ªtica industrial norteamericana, y antes de esta, la China, presentan para las reglas del comercio internacional en las que la UE sigue creyendo ciegamente.

Si avanzamos en una pol¨ªtica industrial europea sin hacerlo en fiscalidad com¨²n o en un mayor presupuesto mancomunado, es muy posible que la inversi¨®n y la reindustrializaci¨®n, los mejores empleos y el dinamismo demogr¨¢fico se concentren en las ¨¢reas y pa¨ªses m¨¢s innovadores y con mayor capacidad fiscal. Ello puede, adem¨¢s de limitar el alcance de la pol¨ªtica industrial para mejorar la competitividad de la UE, aumentar las desigualdades econ¨®micas y limitar el apoyo pol¨ªtico al proyecto europeo del resto de los territorios, en un momento cr¨ªtico en el que los ¨²ltimos comicios celebrados en Italia, Suecia o Finlandia han dado lugar a Gobiernos poco proeuropeos.

Dif¨ªcilmente podemos alcanzar la autonom¨ªa estrat¨¦gica abierta que defienda nuestro modelo pol¨ªtico y social si no avanzamos en m¨¢s Europa y en una aut¨¦ntica pol¨ªtica industrial europea para alcanzar los objetivos de descarbonizaci¨®n y digitalizaci¨®n. Pero para ello la UE tiene que desatarse de un cors¨¦ ideol¨®gico que sin duda ya no vale para el nuevo orden mundial que se vislumbra. La presidencia espa?ola y el liderazgo de Pedro S¨¢nchez deben ser una estaci¨®n clave en este viaje.