?Qui¨¦n teme al federalismo?

Muchos constitucionalistas definen Espa?a como un ¡°Estado casi Federal¡±, expresi¨®n que pone en evidencia que se trata de una obra inacabada. No se puede ser ¡°casi algo¡± sine die, en alg¨²n momento se debe alcanzar la condici¨®n plena. La historia explica las reservas de los constituyentes. El Estado-Naci¨®n que surgi¨® a partir de las Cortes de C¨¢diz, y desarrollaron los liberales a lo largo del siglo XIX, se organiz¨® seg¨²n el modelo jacobino franc¨¦s, pero no tuvo su capacidad de modernizaci¨®n y cohesi¨®n, ni consider¨® la diversidad y pluralidad de Espa?a. No obstante, la divisi¨®n en provincias de 1833, en torno a la cual se organiz¨® el centralismo, cristaliz¨® y se potenci¨®, sobre todo con Primo de Rivera y Franco. En todo caso, cuando se aprob¨® la Constituci¨®n se mantuvieron las provincias, convertidas adem¨¢s en circunscripciones electorales, lo que produjo una problem¨¢tica superposici¨®n del nuevo modelo sobre el antiguo.

La derecha siempre temi¨® al federalismo. La Primera Rep¨²blica, inmersa en revoluciones sociales y cantonales, inocul¨® la vacuna contra ¨¦l, sin¨®nimo de caos en la mentalidad conservadora. Su hegemon¨ªa ideol¨®gica consigui¨® que ¡°rep¨²blica y federalismo¡± fueran sin¨®nimos de desorden y desmembraci¨®n nacional. En el llamado Sexenio Democr¨¢tico el federalismo vino de la mano de la democracia y en democracia el poder se reparte.

C¨¢novas impuso en 1876 una monarqu¨ªa basada en la concepci¨®n unitaria de la naci¨®n que solo permiti¨® la Mancomunidad catalana en 1914 como toda modificaci¨®n territorial. Los regionalismos del siglo XIX recelaron del federalismo por el poder central de cohesi¨®n inherente en el ¡°pacto¡± federativo. La II Rep¨²blica ofreci¨® una alternativa al estado unitario y al federal con la formulaci¨®n del Estado Integral , ¡°compatible con la autonom¨ªa de los Municipios y las Regiones¡±. Los republicanos intentaron reorganizar el Estado y optaron por un proceso de descentralizaci¨®n gradual, comenzando por Catalu?a, cuya autonom¨ªa se concedi¨® en 1932; el Estatuto vasco empez¨® en el 36, iniciada ya la guerra, y el gallego no pudo entrar en vigor. Pero esta pol¨ªtica descentralizadora, que manten¨ªa las capacidades del Estado, result¨® inadmisible para la mentalidad unitaria y centralista que provoc¨® el golpe del 18 de julio.

Muerto el dictador, en un contexto dif¨ªcil, con los aparatos del franquismo intactos, la generaci¨®n que protagoniz¨® la Transici¨®n tuvo el coraje c¨ªvico y la valent¨ªa de abordar el secular problema de la complejidad de ¡°la Espa?a diversa¡±. Todo ello con una correlaci¨®n de fuerzas pol¨ªticas precarias y una d¨¦bil democracia que se encontraba amenazada y parec¨ªa reversible.

Pasar del modelo unitario y centralizado al principio pol¨ªtico del ¡°derecho a la autonom¨ªa¡± era dif¨ªcil. Los constituyentes, en aras del consenso y temerosos de las consecuencias, dejaron la Constituci¨®n abierta y ambigua. El a?orado Tom¨¢s y Valiente explic¨® c¨®mo el Art¨ªculo 2 condensa la tensi¨®n entre una fuerza centr¨ªpeta (¡°la indisoluble unidad de la Naci¨®n espa?ola¡±) y otra centr¨ªfuga (¡°el derecho a la autonom¨ªa de nacionalidades y regiones¡±). En ¨¦l se contiene la dualidad (¡°nacionalidades y regiones¡±) que ha supuesto el mayor problema de interpretaci¨®n y aplicaci¨®n pr¨¢ctica. Condensa la dial¨¦ctica de la unidad en la pluralidad que anima a la sociedad federal. Su concreci¨®n pol¨ªtica e institucional es el T¨ªtulo VIII . La necesidad condujo al pacto, pero pronto surgieron discrepancias. El consenso permiti¨® aprobar una Constituci¨®n que evit¨® el error del llamado ¡°exclusivismo de partido¡± y pudo conseguirse un texto que pod¨ªa ser de todos porque no era de ninguno en concreto. Hubiese sido necesario que ese consenso, y una m¨ªnima lealtad constitucional, se hubieran mantenido como una ¡°cuesti¨®n de Estado¡± vital para el desarrollo del modelo.

En 1981, con la resaca del 23-F, se intent¨® retomar el consenso para desbloquear el desarrollo auton¨®mico paralizado desde el refer¨¦ndum de Andaluc¨ªa, que finalmente se concret¨® en la LOAPA, suscrita entre la UCD y el PSOE, en un intento de armonizar y controlar las tensiones centr¨ªfugas de las Comunidades Aut¨®nomas ya constituidas, en las que ni PSOE ni UCD eran mayoritarios.

Ahora, desgraciadamente, el ambiente pol¨ªtico para abordar el desarrollo federal no es m¨¢s propicio que en la Transici¨®n. El punto de partida necesita un acuerdo mayoritario sobre el concepto de naci¨®n espa?ola y la legitimidad, l¨ªmites y alcance, de las nacionalidades del Art¨ªculo 2. Y temo que eso desata los demonios ideol¨®gicos.

El modelo de la Constituci¨®n es complejo pero lo suficientemente claro para excluir otros: el centralista y el de los que propugnan el derecho de autodeterminaci¨®n como v¨ªa para la independencia, que supone el rechazo frontal de la Constituci¨®n. Por eso los independentistas no contemplan un desarrollo federal del Estado de las Autonom¨ªas. Como el federalismo supone un reparto del poder, el equilibrio constitucional exige la primac¨ªa de la Constituci¨®n ¨Dinterpretada por un Tribunal imparcial¨D sobre todos los poderes. Los independentistas no se sienten parte del todo, reclaman relaciones bilaterales, que es el principio de la confederalizaci¨®n y niegan que haya una ¨²nica soberan¨ªa. En el federalismo no se plantea solo ¡°qu¨¦ hay de lo m¨ªo¡± sino que exige ocuparse del proyecto com¨²n, que es Espa?a.

Hay nacionalismos que no reclaman expl¨ªcitamente la independencia pero sostienen que la reivindicaci¨®n del derecho de autodeterminaci¨®n cabe en la Constituci¨®n, omitiendo los efectos que tendr¨ªa su salida de la Uni¨®n Europea y dando alas al independentismo. Lo mismo ocurre con cierta izquierda que parece ignorar su car¨¢cter reaccionario. Por su lado, los nost¨¢lgicos del antiguo modelo simplemente niegan las autonom¨ªas.

Para avanzar en un sentido federal, ser¨ªa imprescindible un pacto entre el PSOE y el PP que pasara por la descentralizaci¨®n de los aparatos del Estado y el funcionamiento de instrumentos de cooperaci¨®n y de participaci¨®n de las comunidades en las cuestiones generales y de la Uni¨®n Europea.

Para construir el federalismo es importante que la izquierda defensora de este proyecto lo aborde con claridad y determinaci¨®n para que su invocaci¨®n no sea solo una reivindicaci¨®n ret¨®rica.

La cooperaci¨®n es requisito del federalismo y necesita espacios de encuentro (el Senado, las Conferencias de presidentes y sectoriales¡­) que permitan el di¨¢logo y los pactos. El caso del Senado es paradigm¨¢tico: deber¨ªa ser la C¨¢mara de las Autonom¨ªas pero la mayor¨ªa de los senadores son elegidos en circunscripciones provinciales y es una C¨¢mara de segunda lectura.

Sol¨¦ Tura plante¨® la posibilidad de un federalismo ¡°de hecho¡± sin modificar la Constituci¨®n. Ello implicar¨ªa reconocer a las comunidades aut¨®nomas la representaci¨®n normal del Estado ; la disminuci¨®n de su Administraci¨®n perif¨¦rica; fortalecer la cooperaci¨®n y coordinaci¨®n a nivel administrativo, legislativo y ejecutivo; definir con claridad el modelo territorial y delimitar las competencias, las funciones y los servicios. Y, por supuesto, garantizar la autonom¨ªa financiera de las Comunidades, cuesti¨®n que tampoco qued¨® resuelta, pese a que el art¨ªculo 156 de la Constituci¨®n la establece y permite a las CCAA ¡°actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudaci¨®n, la gesti¨®n y la liquidaci¨®n de los recursos tributarios¡±. As¨ª mismo el art¨ªculo 158 establece el Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial. Todas estas generalidades se especifican en la Ley Org¨¢nica de la Financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas de 1980 que necesita una revisi¨®n que, trat¨¢ndose de una Ley Org¨¢nica, exige una mayor¨ªa absoluta en el Congreso.

Espa?a es un Estado compuesto, dif¨ªcil de gobernar, por eso los partidos no deber¨ªan hacerlo a¨²n m¨¢s complicado manteniendo una estrategia de tensi¨®n permanente.

El futuro posible es el Estado Federal, pero la lectura del T¨ªtulo VIII en esa direcci¨®n constituye mucho m¨¢s un problema pol¨ªtico que t¨¦cnico, requiere tender puentes entre partidos dispuestos a cruzarlos para negociar. Exige estadistas que piensen en las pr¨®ximas generaciones.