Gustavo Petro busca cambiar un modelo de estratos sociales que fomenta la segregaci¨®n en Colombia

Colombia tiene un sistema de estratos sociales que se ha desfigurado. Las intenciones de los t¨¦cnicos de los noventa fueron buenas: identificar a los habitantes de las zonas m¨¢s ricas ¡ªubicadas en los niveles 5 y 6¡ª para que subsidiaran los servicios p¨²blicos de quienes viv¨ªan en las ¨¢reas m¨¢s empobrecidas ¡ªgrupos 1, 2 y 3¡ª. Pero la clasificaci¨®n de las viviendas y las calles que, desde el punto de vista administrativo, determina la pertenencia a una clase social devino en un sistema que trasciende los recibos de luz o agua y define la posici¨®n de las personas. La segregaci¨®n se ha acentuado hasta el punto de que, para algunos, los colombianos viven inmersos en una suerte de sistema de castas. Ahora, el Gobierno de Gustavo Petro ha dado los primeros pasos para acabar con este fen¨®meno, un viejo anhelo del presidente de izquierdas y de decenas de t¨¦cnicos. El camino, sin embargo, no es para nada sencillo.

El sistema surgi¨® a partir de la Constituci¨®n de 1991, que establece que el r¨¦gimen tarifario de los servicios p¨²blicos domiciliarios debe incorporar ¡°criterios de solidaridad y redistribuci¨®n de ingresos¡± que ayuden a las poblaciones m¨¢s vulnerables. El desaf¨ªo era que el Estado no ten¨ªa buena informaci¨®n para definir qui¨¦nes ten¨ªan m¨¢s o menos recursos. En un pa¨ªs con altas tasas de informalidad, una declaraci¨®n de ingresos no hubiera sido un indicador adecuado. Como se trataba de servicios atados a las viviendas, se opt¨® entonces por el sistema de estratos, que deduc¨ªa la situaci¨®n socioecon¨®mica de las personas a trav¨¦s de registros de las fachadas de sus casas o del estado de las calles circundantes. El mecanismo, seg¨²n varios expertos consultados, funcion¨®. La red de electrificaci¨®n creci¨® y muchas personas accedieron a servicios p¨²blicos con tarifas econ¨®micas.

El problema fue que el sistema tom¨® connotaciones psicol¨®gicas y sociales con los a?os, seg¨²n explica por tel¨¦fono Fernando Montenegro, profesor del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia. ¡°Se inici¨® con un componente puramente f¨ªsico y espacial, basado en la calidad urban¨ªstica y arquitect¨®nica de los inmuebles. Pero trascendi¨® a lo social y se volvi¨® un calificativo de la gente que habitaba las viviendas. En algunos colegios privados, por ejemplo, se puede preguntar en qu¨¦ estrato vive usted para ver si lo acepto o no¡±, comenta el acad¨¦mico. El mecanismo, adem¨¢s, comenz¨® a utilizarse para definir tarifas no relacionadas a los servicios domiciliarios, como algunos impuestos o matr¨ªculas universitarias.

Por a?os muchos t¨¦cnicos, y algunos pol¨ªticos, han criticado el sistema. Entre ellos se encuentra el actual presidente. Cuando fue alcalde de Bogot¨¢ (2012-2015), Petro propuso construir viviendas sociales para v¨ªctimas del conflicto armado en zonas de estrato 6 del pudiente norte capitalino. ¡°La estratificaci¨®n social en Colombia es un sistema de castas, antidemocr¨¢tico, antirrepublicano y antihumano. Eso debe acabar¡±, declar¨® entonces sobre una iniciativa que no prosper¨®. A?os despu¨¦s, ya como presidente, su rechazo a este mecanismo se mantiene intacto. ¡°Estratificar a la poblaci¨®n es casi que dividirla en castas, infranqueables una de la otra, como en la India. (...) Toda esta sociedad deber¨ªa ser una sociedad democr¨¢tica, no dividida de acuerdo a sus condiciones sociales¡±, dijo en octubre del a?o pasado durante un encuentro con ciudadanos en Bogot¨¢.

Pero las dificultades no se limitan a la segregaci¨®n. M¨¢s all¨¢ de la ret¨®rica de Petro, hay problemas de eficiencia en la focalizaci¨®n de recursos que los t¨¦cnicos en el Departamento Nacional de Planeaci¨®n (DNP) estudian desde hace a?os. El profesor Montenegro remarca que los estratos no siempre reflejan la situaci¨®n socioecon¨®mica de todos sus habitantes. Hay personas que heredaron apartamentos lujosos en zonas de estrato 5 y 6 y que ahora cobran pensiones m¨ªnimas con las que tienen dificultades para pagar sus tarifas elevadas. Tambi¨¦n hay usuarios adinerados que viven en zonas clasificadas como parte del grupo 1 y que se benefician de subsidios que no necesitan.

No hay una soluci¨®n f¨¢cil para ninguno de los dos problemas, sea el de segregaci¨®n social o el de eficiencia y justicia en el cobro. No es posible eliminar el mecanismo de un plumazo cuando alrededor del 75% de la poblaci¨®n de ciudades como Bogot¨¢ es de estratos 1, 2 y 3, y paga tarifas reducidas ¡ªel 4 no est¨¢ subsidiado, pero tampoco contribuye a financiar a los otros¡ª. Ni siquiera es f¨¢cil actualizar la estratificaci¨®n para hacerla m¨¢s eficiente y, en t¨¦rminos financieros, m¨¢s sostenible: reclasificar usuarios de estratos bajos a otros m¨¢s altos para que paguen m¨¢s implica altos costes pol¨ªticos que los alcaldes no est¨¢n dispuestos a asumir.

El decreto

El Gobierno public¨® a finales de diciembre de 2023 el borrador de un decreto que publicit¨® como el primer paso para eliminar la estratificaci¨®n. La iniciativa plantea la creaci¨®n de un Registro Universal de Ingresos (RUI) que cruzar¨¢ varios indicadores sobre la situaci¨®n socioecon¨®mica de los colombianos. Propone integrar datos de instrumentos existentes como el Sistema de Identificaci¨®n de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisben), una encuesta de hogares que pueden ser objeto de subsidios diferentes a los de servicios p¨²blicos. Adem¨¢s, contempla la inclusi¨®n de informaci¨®n de movimientos bancarios, de transacciones digitales y de niveles de ingresos. Se buscar¨¢ incentivar, por ejemplo, una autodeclaraci¨®n de estatus socioecon¨®mico que luego se someter¨¢ a procesos de verificaci¨®n.

El objetivo del DNP es tener listo el decreto este trimestre e iniciar as¨ª un largo proceso que a¨²n debe definir metodolog¨ªas. Las evaluaciones de pilotos se extender¨¢n durante 2025 y las fases de implementaci¨®n comenzar¨¢n en 2026. El texto no menciona la estratificaci¨®n, pero la expectativa es que permita consolidar un nuevo mecanismo que eventualmente sirva de alternativa. Cuando esa opci¨®n est¨¦ disponible, a¨²n estar¨¢ pendiente modificar la ley de servicios p¨²blicos domiciliarios, de 1994, que estableci¨® los estratos como el mecanismo para focalizar los subsidios. Reci¨¦n despu¨¦s puede comenzar una sustituci¨®n paulatina del sistema actual.

Carlos Sep¨²lveda, profesor y exdecano de la Facultad de Econom¨ªa de la Universidad del Rosario, cree que la importancia de la iniciativa va m¨¢s all¨¢ del sistema de estratificaci¨®n. ¡°El DNP ha logrado llamar la atenci¨®n al decir que desmontar¨¢ los estratos, pero lo realmente importante es llamar la atenci¨®n sobre hacer m¨¢s eficiente el Estado en su conjunto¡±, remarca por tel¨¦fono. Comenta que ahora hay mejores registros tributarios y laborales que en los noventa, y que Colombia debe aprovechar para ¡°complejizar sus instrumentos de recolecci¨®n¡±. Algo similar opina la abogada y ge¨®grafa Nataly Montoya, profesora de la Universidad EAFIT, que agrega por tel¨¦fono que tener informaci¨®n fidedigna le permite al Estado asistir a las personas que m¨¢s lo necesitan. ¡°El Registro es importante porque la pol¨ªtica social precisa identificar claramente cu¨¢les son los niveles de ingresos de cada habitante¡±, subraya.

Ambos expertos enfatizan en que hay que distinguir entre la necesidad de consolidar un sistema m¨¢s eficiente y la ret¨®rica contra las castas del presidente. Montoya se?ala que la posibilidad de incorporar registros m¨¢s completos de informaci¨®n no implica que deje de existir una clasificaci¨®n que divide entre grupos que tienen m¨¢s recursos y otros m¨¢s vulnerables. ¡°La l¨®gica de focalizaci¨®n va a ser la misma. La necesidad de focalizar es evidente, sobre todo en un Estado como el colombiano, que no puede ofrecer los mismos servicios a todos y tiene que decidir d¨®nde invierte sus recursos¡±, apunta. Para Sep¨²lveda, reemplazar los estratos por un sistema compuesto por mejores mediciones socioecon¨®micas no implica resolver los problemas de segregaci¨®n que preocupan a Petro. ¡°Colombia es un pa¨ªs segregado, con o sin estratos¡±, afirma.

Segregaci¨®n

El subdirector de Prospectiva y Desarrollo Nacional del DNP, Juan Gallego, reconoce por tel¨¦fono que incorporar nuevas metodolog¨ªas no necesariamente resolver¨¢ la segregaci¨®n que caracteriza a Colombia. ¡°Es cierto que otros pa¨ªses latinoamericanos, como Chile, no est¨¢n estratificados por predios, e igual est¨¢n segregados por barrios. Eso quiere decir que el tema va m¨¢s all¨¢ (...), requiere de pedagog¨ªa y de una lucha constante contra la desigualdad¡±, dice. No obstante, el funcionario considera que resolver los problemas de eficiencia de focalizaci¨®n de la pol¨ªtica social contribuir¨¢ a largo plazo a reducir la desigualdad en los niveles de ingreso de la poblaci¨®n. ¡°Esto nos va a ayudar a disminuir un poco la connotaci¨®n de segregaci¨®n socioecon¨®mica¡±, apunta.

El Ejecutivo, adem¨¢s, es consciente de que ofrecer un nuevo sistema no implica tampoco que otras entidades dejen de emplear la medici¨®n de los estratos. Quedar¨¢ en las alcald¨ªas y gobernaciones decidir si a¨²n utilizan el mecanismo viejo en otros temas, como los impuestos prediales o los beneficios culturales. Sin embargo, Gallego tiene confianza en que el RIU puede ofrecer los incentivos necesarios para dejar atr¨¢s a los estratos. ¡°Tienen que reconocer que en el sistema actual hay muchos errores de inclusi¨®n [de personas que no necesitan subsidios]. Si ofreces un mecanismo superior al de antes, seguro los entes territoriales lo utilizar¨¢n¡±, subraya.

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