Ensamblar o no ensamblar

Hace 15 a?os, las tres ensambladoras de autom¨®viles entonces presentes en Colombia ¡ªGeneral Motors, Mazda y Sofasa¡ª encargaron un estudio sobre el futuro del sector, para plantear a los Gobiernos venideros c¨®mo defender esa industria. En t¨¦rminos de pol¨ªtica p¨²blica, entre 1968 y 1982 hubo 10 documentos del Consejo de Pol¨ªtica Econ¨®mica y Social (Conpes), que fijaban posturas propositivas al respecto. En 2010, el Conpes 3678 propuso a la industria de autopartes como el primer sector de la nueva Pol¨ªtica de Transformaci¨®n Productiva (PTP). El actual Gobierno dijo en el Conpes 4129 de diciembre de 2023: ¡°Se destacan acciones que incluyen la hoja de ruta para la produccio?n y ensamble de veh¨ªculos¡±.

A pesar de esa producci¨®n literaria, hoy dos de las ensambladoras, Mazda y General Motors, han salido de Colombia. Desarrollar y mantener una industria de ensamblaje automotriz es altamente complejo. En muchos casos la regulaci¨®n tiene el efecto contrario al esperado, pues permite la subsistencia de sub-sectores ineficientes y le resta competitividad al sector como un todo.

En particular, la llamada ¡°regulaci¨®n de contenido local¡± adoptada en los pa¨ªses andinos representaba una fuerte distorsi¨®n de los precios y manten¨ªa costos ineficientes. Esa distorsi¨®n deb¨ªa ser temporal, justificada para volver a la industria de autopartes realmente competitiva a nivel local e internacional. Cualquier tipo de protecci¨®n debe ser cuidadosa y temporal, pues adem¨¢s perjudica al consumidor, que deb¨ªa pagar precios m¨¢s elevados por los carros.

La f¨®rmula de Integraci¨®n Subregional (IS) originalmente se limitaba al ¡°material originario¡± como proporci¨®n del material total utilizado en el veh¨ªculo. Se la deb¨ªa adaptar al valor agregado industrial, para que las inversiones de las ensambladoras hicieran parte del nivel de integraci¨®n subregional y tuvieran un incentivo a su actualizaci¨®n. La inflexibilidad de la f¨®rmula impidi¨® por muchos a?os que las ensambladoras pudieran minimizar costos y reaccionar de una manera eficiente ante choques externos.

Era preciso que el nivel de IS fluctuara en determinados rangos ante variaciones en tasa de cambio y volumen de producci¨®n, para reflejar la realidad del sector y no ser en un obst¨¢culo para su sostenibilidad. Por ejemplo, ganancias en eficiencia que redujeran costos del material originario eran castigadas porque se incumpl¨ªa el IS; se llegaba al absurdo de que las ensambladoras deb¨ªan compensar la reducci¨®n de costos con aumentos de costos en otros modelos. Era una regulaci¨®n anti-eficiencia.

Otro obst¨¢culo era el tratamiento impositivo que part¨ªa de considerar al autom¨®vil como un bien de consumo sujeto a impuestos al valor agregado y aranceles diferenciales. Eran esquemas regulatorios traslapados que no guardaban una coherencia con la estrategia de desarrollo del mercado local, pues aumentaba el precio de los carros, manten¨ªa peque?o el mercado e imped¨ªa explotar econom¨ªas de escala. Considerar los veh¨ªculos como bienes suntuarios impidi¨® el multiplicador productivo asociado con la movilidad y atras¨® la construcci¨®n de infraestructura, por baja demanda. Esta cadena de incentivos elev¨® los costos log¨ªsticos.

Sucesivos tratados de libre comercio (TLC) crearon incoherencias regulatorias por no adaptar la normativa. La competencia forzaba a las ensambladoras a positivos cambios tecnol¨®gicos y de entrenamiento. Pero se mantuvo est¨¢tica la regulaci¨®n de integraci¨®n de componente local, e incluso no se la modific¨® para incorporar como ¡°local¡± los insumos provenientes de pa¨ªses con TLC (ejemplo, M¨¦xico). Esa inmovilidad regulatoria impuso una desventaja competitiva. Al adoptar la desgravaci¨®n con M¨¦xico, se rompi¨® el equilibrio andino, por requerirse tecnolog¨ªa de autopartes que no necesariamente iba a ser aceptada por Venezuela o Ecuador.

El Gobierno deb¨ªa repensar la ¡°viabilidad industrial¡± y adoptar un marco coherente de pol¨ªtica comercial, din¨¢mica y con se?ales consistentes. Cosas como: 1) un marco de componente local racional y flexible; 2) horizontes de reducci¨®n de costos ¡°externos a la planta¡± y ¡°externos a la industria¡± coherentes con los de pa¨ªses con que se firma TLC; 3) redefinir el ¡°sujeto de regulaci¨®n¡±. Muchas de las inconsistencias de la regulaci¨®n surg¨ªan de buscar con los mismos instrumentos dos objetivos simult¨¢neos y muchas veces contrapuestos. De un lado, un porcentaje de integraci¨®n que defend¨ªa a autopartistas a costa de p¨¦rdida de competitividad de ensambladores. Del otro, aranceles que defend¨ªan a toda la industria a costa de los consumidores.

Aparte, no hubo una pol¨ªtica decidida que promoviera tecnol¨®gicamente los proveedores de autopartes. La situaci¨®n de muchos autopartistas requerir¨ªa de una pol¨ªtica expl¨ªcita de actualizaci¨®n continua a mejores pr¨¢cticas y tecnolog¨ªas. M¨¦xico y Taiw¨¢n liberalizaron sus mercados antes que Colombia, movidos por fuerzas como el Tratado de Libre Comercio de Am¨¦rica del Norte (Nafta, por sus siglas en ingl¨¦s) o la entrada a la Organizaci¨®n Mundial del Comercio (OMC).

Cerca del 80% de la manufactura mundial de todo tipo est¨¢ localizada a menos de 200 kil¨®metros de los puertos mar¨ªtimos; los costos log¨ªsticos pueden aniquilar cualquier ventaja comparativa o competitiva de una industria que busque exportar. En M¨¦xico, la cercan¨ªa a Estados Unidos privilegi¨® el desarrollo de componentes sofisticados. En Brasil, la industria tiene masa cr¨ªtica dom¨¦stica suficiente y enlaces hacia atr¨¢s con la creaci¨®n de tecnolog¨ªas. Marruecos y Rumania est¨¢n cerca de la Uni¨®n Europea y cuentan con mano de obra calificada, multiling¨¹e y barata. El peor de los mundos sucede cuando ninguno de los factores es suficientemente fuerte.

Se requer¨ªa entonces un plan agresivo para crecer un c¨ªrculo virtuoso. El decrecimiento de los costos log¨ªsticos era clave para exportar. Colombia ten¨ªa que moverse a un mercado regional, en el ¨¢rea Andina y/o al Caribe, aprovechando su localizaci¨®n. Posteriormente, tratar de moverse en un mercado global, atraer autopartistas de clase mundial. Eso requer¨ªa la relocalizaci¨®n de plantas para eliminar los costos log¨ªsticos y poner en marcha procesos de innovaci¨®n.

Algunos estudios planteaban que una industria ensambladora no era viable por debajo de las 400.000 unidades anuales. Se pod¨ªa llegar all¨ª entre Colombia, Ecuador y Venezuela. Lamentablemente Venezuela y Ecuador, el ¡°mercado ampliado automotriz¡±, adoptaron pol¨ªticas econ¨®micas y cambios institucionales adversos a su mercados automotrices. En Colombia, el mercado nacional cay¨® de 230.000 unidades en 2014 a 180.000 en 2023. De hecho, s¨®lo el 14% de los veh¨ªculos comercializados en 2023 fueron producidos en el pa¨ªs. El ¡°peor escenario¡± se qued¨® corto.

?C¨®mo reaccionar ante una nueva realidad econ¨®mica caracterizada por un consumo local debilitado, menores vol¨²menes de ventas externas por razones de ¨ªndole pol¨ªtico, y fluctuaciones del tipo de cambio? Si los Gobiernos deseaban preservar el sector por su contribuci¨®n a la econom¨ªa y las externalidades positivas que generaba a trav¨¦s de sus encadenamientos, era crucial que se preservara una desgravaci¨®n gradual que permitiera que la industria de ensamble se consolidara en un nuevo contexto de internacionalizaci¨®n y se preparara para competir.

En t¨¦rminos del mercado externo, era preciso buscar mercados como Argentina, Chile, Per¨² y Centroam¨¦rica. Adicionalmente era necesario que el Gobierno incentivara la reubicaci¨®n de las plantas a las costas, que la infraestructura se ampliara para reducir los costos de exportaci¨®n y de transporte al interior del pa¨ªs; y que se incentivara fiscalmente la adopci¨®n y el desarrollo de tecnolog¨ªas de punta por parte de los actores del sector.

Hace poco, General Motors contempl¨® especializar a Colombia en determinados modelos con ventajas comparativas. Es lamentable que esa inversi¨®n, superior a 50 millones de d¨®lares, no hubiera fructificado. Renault Sofasa se queda en el pa¨ªs, invirtiendo y actualmente exporta a 10 pa¨ªses. En medio de esta coyuntura, es una se?al de esperanza.

Las ganancias en productividad, condici¨®n necesaria para poder enfrentar eficazmente el entorno internacional, s¨®lo se materializar¨ªan con un esfuerzo conjunto y concertado entre ensambladoras, autopartistas y Gobierno Nacional. Si este ¨²ltimo consideraba que el cap¨ªtulo industrial del sector deb¨ªa continuar en el pa¨ªs, deb¨ªa apoyarlo de una forma activa y decidida, analizando con detenimiento las estrategias adoptadas en los pa¨ªses asi¨¢ticos. Ese no fue el caso para Mazda ni para General Motors.

Mucha gente demanda que Colombia adopte estrategias de desarrollo de largo plazo, consistentes, din¨¢micas e inteligentes. El cortoplacismo de los planes de desarrollo, cuya aplicaci¨®n a lo sumo es de tres a?os, va en contra de un concepto maduro de pol¨ªtica econ¨®mica y planeaci¨®n de largo plazo.

El ep¨ªlogo no puede ser m¨¢s peregrino. El 19 de abril de 2024 el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo publicit¨® c¨®mo iba el Programa de Fomento para la Industria Automotriz (Profia) y enumer¨® tres resoluciones y dos decretos emitidos entre 2015 y 2022 orientados a promover esa industria. Se ve que los funcionarios de varios Gobiernos han estado m¨¢s en la producci¨®n de papel, decretos y resoluciones, que en la producci¨®n de carros.

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