Reforma pol¨ªtica sin evidencia: m¨¢s riesgos que beneficios

En las ¨²ltimas semanas se ha instalado un debate sobre la necesidad de reformar el sistema pol¨ªtico en Chile. Circula un conjunto acotado de 26 medidas emanadas en parte del trabajo de la Comisi¨®n Experta para el segundo proceso constituyente.

Para evaluar su idoneidad vale la pena atender a la experiencia internacional en materia de reformas. Ella muestra que el ¨¦xito de este tipo de transformaciones no radica s¨®lo en tener suficientes votos para su aprobaci¨®n, sino, fundamentalmente en su enfoque sist¨¦mico, la adecuaci¨®n entre problemas y soluciones, y la forma a trav¨¦s de las cuales se discute y acuerdan los cambios. Se requiere comprender que las distintas dimensiones del dise?o institucional (r¨¦gimen de gobierno, equilibrio de poderes, sistema electoral, financiamiento de la pol¨ªtica, regulaci¨®n legislativa, capacidad de fiscalizaci¨®n de ¨®rganos de control, entre otras) interact¨²an entre s¨ª y con dimensiones extrainstitucionales (como las pr¨¢cticas y cultura pol¨ªtica). Importa, identificar soluciones que modifiquen las causas que originan los problemas que se busca resolver, entendiendo el efecto de los cambios en el conjunto del sistema. El dise?o de una buena reforma pol¨ªtica debe fortalecer la democracia, y no generar nuevos problemas.

El proceso y contenido de la actual propuesta de reforma est¨¢ lejos de cumplir con estos requisitos.

Debilidad en el diagn¨®stico. Una discusi¨®n a ciegas.

Primero, en el texto que circula se plantea solo que existe un ¡°diagn¨®stico compartido sobre la crisis de gobernabilidad que aqueja la institucionalidad chilena,¡± pero no explica en qu¨¦ consiste tal crisis. ?Cu¨¢les son sus causas? ?qu¨¦ dimensiones son producto del dise?o institucional (normas, reglas, instituciones), y cu¨¢les son atribuibles a otras dimensiones, como cultura pol¨ªtica, relaci¨®n partidos sociedad, pr¨¢cticas pol¨ªticas?

M¨¢s a¨²n, las medidas propuestas no est¨¢n acompa?adas de evidencia para demostrar qu¨¦ problemas se busca enfrentar. No se presentan estudios, datos, simulaciones, respecto del impacto que tendr¨ªan las medidas en la representaci¨®n de distintas fuerzas pol¨ªticas ni en el funcionamiento del conjunto del sistema. Hasta ahora, esta es una discusi¨®n que se da a ciegas respecto de sus impactos.

El ¨²nico problema claramente identificado en el debate adolece de serios errores t¨¦cnicos en su definici¨®n. La fragmentaci¨®n del sistema de partidos, entendida c¨®mo el n¨²mero efectivo de partidos en el Congreso ser¨ªa la causante de la baja eficacia legislativa y el debilitamiento de la gobernabilidad. Una hip¨®tesis en extremo reduccionista que asume que existe una relaci¨®n mec¨¢nica entre n¨²mero de actores y toma de decisiones, como si en sistemas bipartidistas no existiera polarizaci¨®n extrema, impasse legislativo (Estados Unidos, por ejemplo), c¨®mo si las decisiones de los/as parlamentarios no estuvieran orientadas tambi¨¦n por ideas, representaci¨®n. Es adem¨¢s un planteamiento que no dialoga con evidencia emp¨ªrica acad¨¦mica que muestra que la diferencia en eficacia entre la actual legislatura y las anteriores es relativamente baja (ej. trabajos de Sergio Toro).

As¨ª, la actual discusi¨®n ha logrado obviar exitosamente que los problemas de deliberaci¨®n legislativa son, en su mayor¨ªa, expresiones de factores de fondo referidos al funcionamiento del sistema de partidos, la relaci¨®n entre pol¨ªtica y sociedad, y no a la reforma electoral del 2015. M¨¢s all¨¢ de la cantidad de partidos, se trata de partidos desarraigados, con baja densidad ideol¨®gica, conglomerados que son sumas de intereses particulares m¨¢s que plataformas que representen intereses sociales, sin capacidad de funcionar como organizaciones colectivas cohesionadas, con escaso poder para controlar o coordinar a sus autoridades electas en torno a objetivos comunes.

Una democracia representativa puede funcionar extremadamente bien con un alto n¨²mero de partidos si esos partidos son program¨¢ticos, cohesionados, y disciplinados. La base de datos sobre fragmentaci¨®n de partidos en Am¨¦rica Latina entre 1925 y 2019 elaborada por Perez Li?an, Schmidt y Vario (2023) muestra una tendencia general sostenida al aumento de fragmentaci¨®n en toda la regi¨®n. Contrario a lo esperado, estas d¨¦cadas han sido de m¨¢s estabilidad democr¨¢tica que las anteriores, en parte importante por la construcci¨®n de gobiernos de coalici¨®n; lo que ha sido la respuesta esencial para canalizar el multipartidismo con gobernabilidad en sistemas presidenciales.

Entonces, no est¨¢ claro que exista menos eficacia legislativa, ni las causas que la determinan, ni la diferencia entre causas y efectos, much¨ªsimo menos, es posible sostener t¨¦cnicamente que el n¨²mero de partidos, por s¨ª solo, es un factor determinante en la inestabilidad de gobiernos o el deterioro de la gobernabilidad.

Falta de coherencia entre soluciones y el problema a resolver

Si el diagnostico est¨¢ poco claro, es imposible presentar propuestas de soluci¨®n adecuadas. Si las debilidades del sistema pol¨ªtico se reducen exclusivamente a la fragmentaci¨®n del sistema de partidos, ¨¦sta no se resuelve con ninguna ni todas las medidas propuestas. Ni un umbral electoral ni la p¨¦rdida del esca?o de parlamentarios que renuncian a sus partidos una vez electos, ni las medidas orientadas a mejorar el funcionamiento legislativo, tendr¨ªan un impacto en las din¨¢micas de fondo que estructuran un sistema de partidos.

Pero si se busca modificar variables institucionales, las que m¨¢s inciden en el n¨²mero de partidos, son otras. El tipo de sistema electoral, la magnitud de distritos, el tipo de lista, la cifra repartidora, la regulaci¨®n de nacimiento y mantenci¨®n de partidos, arreglos de financiamiento electoral y de partidos, capacidad estatal de control de reglas electorales y pol¨ªticas, y por supuesto que el r¨¦gimen de gobierno.

Efectos imprevistos, potencialmente negativos en contexto de alta volatilidad electoral

Finalmente, un aspecto poco debatido hasta ahora, son los potenciales efectos negativos de impulsar reformas pol¨ªticas, espec¨ªficamente cambios electorales, en un contexto de alta volatilidad electoral.

Chile viene experimentando un ciclo de alta volatilidad electoral, por diversos factores: el estallido social, los efectos de la pandemia del covid, los procesos constituyentes, la emergencia de nuevas fuerzas pol¨ªticas y alianzas electorales. Adem¨¢s de la introducci¨®n del voto obligatorio efectivo por primera vez en su historia, lo que en s¨ª mismo introdujo una modificaci¨®n radical en el comportamiento de todo el sistema electoral. Esta volatilidad ha permitido el surgimiento de distintas fuerzas pol¨ªticas en cada elecci¨®n: Lista del Pueblo, Partido de la Gente, Republicanos.

Hoy es imposible determinar si se est¨¢ al final o en medio de este ciclo de alta volatilidad. En este contexto, y sin evidencia emp¨ªrica robusta, una reforma a las reglas electorales del juego puede ser riesgosa. Cambios en favor de partidos m¨¢s grandes, pueden terminar beneficiando fuerzas coyunturalmente mayoritarias pero antisistema. ?Ser¨ªa positivo entonces tener menos partidos si las fuerzas mayoritarias son populistas e impredecibles?

La democracia en Chile puede sin duda beneficiarse de modificaciones para mejorar no s¨®lo la gobernabilidad, sino tambi¨¦n la representaci¨®n. Reformas necesarias pendientes son la paridad efectiva en todos los niveles, la representaci¨®n de pueblos ind¨ªgenas, regulaci¨®n de bancadas, evaluar los mecanismos de financiamiento, retomar la discusi¨®n sobre r¨¦gimen de gobierno, as¨ª como introducir mecanismos de democracia directa. Impulsar una discusi¨®n en serio para fortalecer a los partidos pol¨ªticos. Pero todo ello debe realizarse con transparencia, participaci¨®n de todos los sectores, con equilibrio de g¨¦nero y, fundamentalmente, en base a evidencia contundente.

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