Hacienda p¨²blica y autonom¨ªa /1

1. Aunque con ra¨ªces comunes muy profundas y mucho m¨¢s remotas, Espa?a, en sus actuales dimensiones, lleva quinientos a?os haci¨¦ndose como naci¨®n.En estos a?os, los espa?oles han realizado grandes empresas, han trabajado todos los d¨ªas, se han insultado, han peleado entre s¨ª, han transformado con su esfuerzo las ciudades y los campos. Han hecho, no por separado, sino entre todos, para bien y para mal, el pa¨ªs que ahora tenemos.

La Espa?a actual puede entenderse as¨ª, en todas y cada una de sus partes, como patrimonio com¨²n de todos y cada uno de los espa?oles, dondequiera que est¨¦n, dondequiera que habiten.

Un patrimonio sobre cuyo destino, el de todas y cada una de sus partes, absolutamente todos los espa?oles tienen algo que decir.

Este decir algo puede hacerse a trav¨¦s de distintas formas de organizaci¨®n pol¨ªtica.

A una de ellas y a las t¨¦cnicas de organizaci¨®n financiera en las que puede apoyarse nos referimos a continuaci¨®n.

Primer sistema

2. Una naci¨®n puede organizarse pol¨ªticamente de la siguiente forma: la soberan¨ªa que reside en el pueblo, se ejerce a trav¨¦s de un Estado central y de territorios aut¨®nomos (cada uno puede poner en lugar de esta expresi¨®n la que prefiera). Tanto el Estado central como los territorios aut¨®nomos est¨¢n dotados, claro est¨¢, de sus propios ¨®rganos de gobierno y representaci¨®n.

Para que esto pueda ser as¨ª, o sea realmente as¨ª, tanto el Estado como los territorios aut¨®nomos deben poseer los recursos econ¨®micos (que derivan fundamentalmente de los impuestos) necesarios y deben poder distribuir estos recursos seg¨²n sus particulares criterios.

Esto puede lograrse de dos formas.

3. De acuerdo con la primera de ellas los diferentes impuestos se reparten entre el Estado central y los territorios aut¨®nomos. Por ejemplo, el Estado central establece y recauda el impuesto sobre la renta y el impuesto sobre el tr¨¢fico de las empresas. Los territorios aut¨®nomos establecen y recaudan los impuestos de sociedades y sobre el lujo. Los territorios aut¨®nomos y el Estado tienen, pues, cada uno por separado, sus propios impuestos.

Este sistema tiene los siguientes defectos.

No se observa el principio de igualdad del ciudadano ante los impuestos. Depende del territorio donde resida el que se vea tratado m¨¢s o menos severa o ben¨¦vola mente. Depende de un traslado de domicilio un diferente trato fiscal.

De la misma forma, las empresas (sean de propiedad privada, p¨²blica, cooperativas, autogestionadas o como se quiera) no se ven tratadas de forma igual al competir en el mercado.

Los territorios aut¨®nomos ?ricos? podr¨¢n tratar mejor fiscalmente a sus contribuyentes: atraer¨¢n as¨ª a su territorio m¨¢s industria y comercio. Los territorios aut¨®nomos ?pobres? tendr¨¢n, para prestar los m¨ªnimos servicios necesarios, que gravar m¨¢s fuertemente a sus ya empobrecidos ciudadanos. Esto significa que, muy posiblemente, las diferencias entre territorios ?ricos? y territorios ?pobres? ser¨¢n cada vez m¨¢s fuertes. Significa adem¨¢s que puede entablarse una ?competencia a la baja? entre los distintos territorios para atraer, con impuestos menores, m¨¢s industria y comercio. El final de esta lucha ser¨¢, con toda probabilidad, un empobrecimiento generalizado de los organismos p¨²blicos y, consecuentemente, unos servicios p¨²blicos cada vez m¨¢s insuficientes. En fin, la diferencia cada vez m¨¢s grave entre ?ricos? y ?pobres? servir¨¢ de continuo freno al desarrollo de todos.

Este sistema, adem¨¢s, multiplica la burocracia y encarece la Administraci¨®n. Las diferentes administraciones financieras territoriales y la Administraci¨®n del Estado central tienen que realizar cada una por su parte, ya que los impuestos son distintos, las tareas de inspecci¨®n y liquidaci¨®n de los impuestos que han de pagar los ciudadanos y empresas, a veces con actividades extendidas a todo el territorio nacional. Todas ellas tienen que realizar las tareas que podr¨ªa realizar una sola Administraci¨®n, la del Estado central, con econom¨ªa evidente de medios, con mayor eficacia, puesto que el ciudadano estar¨ªa sujeto a su actuaci¨®n en todo el territorio nacional, y con menos molestias para el contribuyente que s¨®lo, en cualquier caso, aunque sus actividades se extendieran a varias zonas, deber¨ªa entenderse con una sola administraci¨®n. En otras palabras, la presi¨®n fiscal indirecta es tambi¨¦n mucho m¨¢s baja si s¨®lo existe una administraci¨®n financiera extendida a todo el territorio nacional.

La existencia de diferentes sistemas tributarios en los diferentes territorios determinar¨ªa una mayor facilidad para evasiones y sobre imposiciones y ser¨ªa una continua fuente de disputas entre los territorios y el Estado y entre los territorios entre si. Significar¨ªa la existencia de ?fronteras fiscales? dentro del Estado a las que f¨¢cil mente podr¨ªa a?ad¨ªrseles un fuerte contenido emocional, aunque su origen fuera ¨²nicamente una mera cuesti¨®n de dinero. Las consecuencias de esto ¨²ltimo son f¨¢cilmente imaginables.

La existencia de diferentes sistemas tributarios, en fin, acentuar¨ªa el caos administrativo y legislativo dentro del campo tributario. El derecho financiero, ya dif¨ªcil en todo caso de simplificaci¨®n, se complicar¨ªa hasta extremos peligrosos para la vida de la comunidad. Y en beneficio de quien supiera aprovechar las mil contradicciones que se originar¨ªan.

Por ¨²ltimo, este sistema dificulta enormemente la realizaci¨®n de una pol¨ªtica econ¨®mica coherente. De nada valdr¨ªa que el Estado aumentase el impuesto sobre la renta, si as¨ª lo cree conveniente en un momento de inflaci¨®n, si los distintos territorios deciden, ese mismo a?o, por ejemplo, rebajar el impuesto de sociedades. La eficacia de las acciones del Estado para salvaguardar la estabilidad y el desarrollo se ver¨ªa, todav¨ªa m¨¢s, en entredicho. El intervencionismo econ¨®mico de los estados actuales contradice, si se quiere que sea algo m¨¢s que unas palabras, el sistema que estamos comentando. Lo que quiz¨¢ fue posible en el siglo XIX no lo es en el actual.

Segundo sistema

4. El segundo sistema a considerar es aquel en que el Estado central, en cuyos ¨®rganos, no se olvide, participan los representantes de los diversos territorios, tiene la competencia exclusiva para establecer impuestos iguales en todo el territorio nacional. Y la Administraci¨®n de este Estado, la competencia exclusiva para recaudarlos. Ambas competencias son inescindibles. No existen impuestos iguales si no se administran de igual forma.

Las ventajas de este segundo sistema derivan, como es obvio, de la desaparici¨®n o disminuci¨®n de muchos de los problemas se?alados hasta ahora. No vamos pues a repetirlas.

Entonces, se me dir¨¢, ?no hay lugar para la autonom¨ªa?

Te¨®ricamente, e independientemente de mis preferencias personales, en el tema que, naturalmente, no deben tener cabida en este art¨ªculo, dir¨¦ que s¨ª. Que s¨ª lo hay. Y tan amplia como se quiera. Y dentro de un Estado al que, en exclusiva, incumbe la tarea de establecer y recaudar todos los tribu tos.

Porque una cosa es que el Estado central recaude todos los tributos y otra cosa es que las sumas recaudadas pertenezcan s¨®lo, exclusivamente, a ese Estado.

Las sumas recaudadas pueden pertenecer s¨®lo al Estado central. Pero pueden tambi¨¦n, constitucionalmente, pertenecer conjuntamente al Estado central y al conjunto de los territorios aut¨®nomos de acuerdo con un porcentaje que podr¨ªa fijar la misma Constituci¨®n. En este caso, los territorios aut¨®nomos no tendr¨ªan que ?pedir? sus dotaciones cada a?o al Estado central, ni ¨¦ste ?conceder¨ªa? cada a?o ¨¦stas ?subvenciones?. Las sumas recaudadas, insisto, son tanto del Estado central como de los territorios aut¨®nomos. Se conjuga as¨ª la conveniencia de una legislaci¨®n y administraci¨®n unitaria de los impuestos con la necesaria dotaci¨®n de los entes aut¨®nomos que haga posible, real, esta autonom¨ªa.