Una nueva pol¨ªtica exterior para la econom¨ªa espa?ola

Catedr¨¢tico de Organizaci¨®n Econ¨®mica Internacional

La pol¨ªtica exterior espa?ola se ha caracterizado desde la guerra civil por su car¨¢cter an¨®malo dentro del contexto en que las circunstancias geopol¨ªticas colocaron al pa¨ªs. Esta peculiaridad cristaliz¨® en tres caracter¨ªsticas muy acusadas y que tuvieron un peso decisivo a la hora tanto de los planteamientos como de las actuaciones. As¨ª, por una parte, la pol¨ªtica exterior espa?ola fue sobre todo defensiva, frente a un contexto hostil en el que el r¨¦gimen pol¨ªtico ve¨ªa una constante amenaza a su supervivencia. Adem¨¢s fue una pol¨ªtica eminentemente pasiva. Desde este punto de vista cabe decir que se acudi¨® a los lugares por rigurosa invitaci¨®n y, salvo algunas excepciones, en las ¨²ltimas filas. Finalmente se trat¨® de unos planteamientos que encerraban una contradicci¨®n muy importante. En efecto, una de las bazas fundamentales de la diplomacia espa?ola m¨¢s all¨¢ de nuestras fronteras era el presentarse como profetas y hasta cierto punto art¨ªfices de la evoluci¨®n de un r¨¦gimen que precisamente pretend¨ªa -y en muchos casos lograba- utilizarla para un objetivo de supervivencia pol¨ªtica.

La pol¨ªtica exterior en el terreno estrictamente econ¨®mico se ha visto, como cab¨ªa esperar, profundamente influenciada por este marco general que acabamos de apuntar, y ello hasta el punto de acabar reproduciendo las mismas caracter¨ªsticas de ¨¦ste. El car¨¢cter defensivo y la pasividad de la pol¨ªtica econ¨®mica exterior espa?ola han configurado un pa¨ªs mucho m¨¢s cerrado que sus vecinos, temeroso de la competencia y de las reglas de la econom¨ªa de mercado y que en definitiva ha acabado fundamentando su crecimiento en la recepci¨®n de personas, capitales y t¨¦cnicas for¨¢neas. Por otra parte, las contradicciones en que han incurrido los t¨¦cnicos que se han movido en este campo no han sido tampoco despreciables, al tener que hablar constantemente en un lenguaje internacional que el sistema pol¨ªtico vigente s¨®lo pod¨ªa admitir hasta un l¨ªmite a todas luces insuficiente.

Homologaci¨®n econ¨®mica

A pesar de esta misma base, es evidente que la homologaci¨®n internacional avanz¨® m¨¢s en el terreno econ¨®mico que en el estrictamente pol¨ªtico, lo que no es excesivamente raro si, aparte de otros factores, se tiene en cuenta el mayor pragmatismo por el que se mueven las relaciones econ¨®micas internacionales.

En cambio, en estos momentos parece como si la plasmaci¨®n exterior de las transformaciones que experimenta el pa¨ªs fueran mucho m¨¢s importantes en el campo estrictamente pol¨ªtico que en el econ¨®mico. El retraso acumulado y la naturaleza eminentemente pol¨ªtica de los cambios operados justificar¨ªan este distinto ritmo en las dos esferas de actuaci¨®n, pero s¨®lo a corto plazo. En una perspectiva m¨¢s dilatada, es evidente que se necesita pensar en una pol¨ªtica exterior de la econom¨ªa espa?ola que maximalice las oportunidades que le brinda la nueva estructuraci¨®n pol¨ªtica del pa¨ªs. Este art¨ªculo pretende presentar precisamente algunas de las facetas que podr¨ªan insertarse en esta l¨ªnea.

Lo primero que la econom¨ªa espa?ola necesita en su vertiente exterior es un progreso claro y decisivo hacia una estrategia m¨¢s liberal y abierta. En este campo ser¨ªa preciso simplemente volver a sintonizar con el proceso liberalizador que el plan de estabilizaci¨®n imprimi¨® a la econom¨ªa espa?ola y que, como es bien sabido, qued¨® truncado a mediados del decenio de 1960. El momento internacional es muy delicado y ello exige indudablemente que los pasos se midan cuidadosamente, pero lo que no puede hacerse es seguir con una legislaci¨®n en el sector exterior, tan intervencionista como la actual, adem¨¢s de limitativa de las m¨²ltiples opciones e instrumentos que ofrece la econom¨ªa internacional.

Hacia una pol¨ªtica m¨¢s abierta

Esta apertura econ¨®mica no debe traducirse ¨²nicamente en una mayor receptividad del pa¨ªs, sino tambi¨¦n en una creciente presencia espa?ola en la econom¨ªa internacional, desde los mercados financieros a los organismos internacionales, pasando por toda la gama de posibilidades. Esta presencia -insuficiente y t¨ªmida- ha sido en el pasado fruto de una pol¨ªtica de aluvi¨®n y, por tanto, sin coordinaci¨®n y sin objetivos globales expl¨ªcitos. En el momento actual parece absolutamente indispensable darle nuevas perspectivas y una importancia mucho mayor. En definitiva se trata de adecuar el peso y papel exteriores de la econom¨ªa espa?ola a su capacidad real. Ahora el desfase en este terreno es excesivo.

Se enga?ar¨ªan, sin embargo, quienes pensasen que esta mayor presencia exterior de la econom¨ªa espa?ola es solamente un problema de legislaci¨®n o incluso institucional. Es adem¨¢s, y sobre todo, una cuesti¨®n de enfoque global, de mentalizaci¨®n. En este sentido se requiere, por ejemplo, que el servicio exterior deje de ser un destino de privilegio para convertirse en un lugar de trabajo duro y sujeto a un estricto control de rendimientos. En definitiva es preciso pensar que los logros que se obtengan en el sector exterior estar¨¢n, como en cualquier otra actividad, en funci¨®n de la inversi¨®n de hombres y en general de recursos que se dediquen a ella. Con gran realismo, hay que saber dar donde ello sea condici¨®n para recibir o simplemente para sentarse en la primera fila y tener derecho a hablar.

Posiblemente esta mentalizaci¨®n que requiere el nuevo enfoque exterior de la econom¨ªa espa?ola por el que aqu¨ª abogamos deba ser m¨¢s profunda de lo que el t¨¦rmino podr¨ªa sugerir. Quiz¨¢ comporte, en definitiva, sustituir el at¨¢vico complejo de inferioridad espa?ol respecto al exterior, encubierto por un sentimiento compensador de enmohecido orgullo nacional, por otro de colaboraci¨®n abierta al intercambio de ideas y experiencias. El desacierto con el que se ha enfocado entre nosotros el impacto de la crisis econ¨®mica internacional durante tres a?os y medio demuestra lo beneficioso que podr¨ªa resultar el aceptar con un esp¨ªritu abierto este intercambio.

Una nueva pol¨ªtica exterior para la econom¨ªa espa?ola requiere no s¨®lo un planteamiento estrat¨¦gico y global de apertura como el indicado, sino tambi¨¦n la necesidad de poner a contribuci¨®n instrumentos de pol¨ªtica econ¨®mica que, desde el frente interior, permitan sintonizar con el nuevo enfoque. En este orden de ideas, la primera sugerencia a hacer se refiere a la conveniencia de contar con una pol¨ªtica conjunta para todo el sector exterior de la econom¨ªa espa?ola, o dicho de otra forma, una pol¨ªtica de balanza de pagos. La importancia de ¨¦sta es absolutamente vital en cualquier pa¨ªs moderno y si lo hubi¨¦ramos reconocido as¨ª en el pasado quiz¨¢ hoy tendr¨ªan m¨¢s sentido entre nosotros las discusiones sobre, por ejemplo, los objetivos de pol¨ªtica monetaria.

Es indudable que en una pol¨ªtica econ¨®mica exterior hay variables mucho m¨¢s susceptibles que otras de tratamiento prospectivo, pero resulta conveniente partir por lo menos de unos objetivos coherentes y acordes con los planteamientos y opciones globales que el pa¨ªs haya escogido. Entre estos objetivos deber¨ªa ocupar un puesto relevante la definici¨®n de una pol¨ªtica de endeudamiento exterior, claramente explicitada y firmemente aplicada, en lugar del aire misterioso que actualmente envuelve a este aspecto tan decisivo de nuestra realidad econ¨®mica.

El hecho de que sea en el sector exterior aquel en el que los pa¨ªses disponen comparativamente de menos instrumentos de pol¨ªtica econ¨®mica deber¨ªa ser un acicate para utilizar todos los disponibles al m¨¢ximo. Aqu¨ª deber¨ªa mencionarse, por ejemplo, la pol¨ªtica del tipo de cambio, cuya utilizaci¨®n en nuestro pa¨ªs ilustrar¨ªa claramente muchos de los defectos achacables a la pol¨ªtica econ¨®mica espa?ola en general y a la de su sector exterior en particular. Efectivamente, en este importante aspecto, como en muchos otros, nos hemos incorporado tarde a las posibilidades ofrecidas por la econom¨ªa internacional, y al hacerlo, nos hemos quedado a medio camino del aprovechamiento de aquellas.

El sector exterior es aquel en el que por definici¨®n se plantean m¨¢s ¨¢reas de incertidumbre, sobre todo en el contexto de una econom¨ªa internacional en r¨¢pida transformaci¨®n. La tarea m¨¢s importante que pueden hacer los gobiernos es precisamente la de coadyuvar a reducir mediante enfoques como el apuntado las inc¨®gnitas que inevitablemente van surgiendo, a la vez que ofrecen un marco coherente que facilite la maximalizaci¨®n de oportunidades a todas las fuerzas econ¨®micas en juego. A la larga, esta pol¨ªtica es m¨¢s rentable que la de apoyos graduados seg¨²n la fuerza pol¨ªtica o econ¨®mica de los peticionarios.

Si las actitudes, los objetivos y los instrumentos son b¨¢sicos para conseguir una nueva dimensi¨®n para la pol¨ªtica econ¨®mica exterior espa?ola, no lo es menos el que este esfuerzo pueda asentarse sobre una base institucional adecuada. Tanto a nivel pol¨ªtico como econ¨®mico, las relaciones exteriores espa?olas se han desarrollado de forma descoordinada, intermitente, burocratizada y, en muchos casos, a remolque de impulsos personales. La intensidad de la actuaci¨®n ha sido, por ello mismo, desigual, y cada ¨®rgano de la administraci¨®n ha seguido su propia filosof¨ªa y ha elegido -en general por criterios muy burocratizados- a las personas encargadas de cometidos en el exterior.

Lo primero que ser¨ªa preciso evitar en el nuevo enfoque al que deber¨ªa tender la pol¨ªtica exterior espa?ola en general y la econ¨®mica en particular es el que su planteamiento y ejecuci¨®n sigan concibi¨¦ndose como una funci¨®n burocr¨¢tica y exclusiva de la administraci¨®n. Para ello resultar¨ªa de la mayor importancia dar el m¨¢ximo alcance posible a las opciones que se planteasen a base de crear grupos de trabajo en el seno de la propia administraci¨®n, que deber¨ªa conservar la responsabilidad ¨²ltima de la pol¨ªtica exterior espa?ola, abiertos a la participaci¨®n de los sectores econ¨®micos y sociales afectados y de t¨¦cnicos destacados en la materia en cuesti¨®n. Esta es indudablemente una f¨®rmula que, a la vez que refuerza el potencial operativo de las soluciones adoptadas, reconoce que en este, como en otros muchos terrenos, hay que avanzar hacia una mayor tecnificaci¨®n, para la que es preciso aprovechar toda la capacidad disponible en el pa¨ªs.

Otro serio problema que se ha presentado a la pol¨ªtica econ¨®mica espa?ola en general y a la de su sector exterior en particular ha sido el de la falta del necesario grado de coordinaci¨®n. En general y salvo per¨ªodos at¨ªpicos, el procedimiento de las comisiones interministeriales ha sido insuficiente para lograr una pol¨ªtica econ¨®mica coherente y global. El rompecabezas o bien ha tenido demasiadas piezas o bien ¨¦stas no pod¨ªan encajar de ninguna manera. Por ello se hace preciso pensar en un nuevo enfoque que deje las directrices fundamentales de la pol¨ªtica econ¨®mica, a semejanza de modelos ya existentes, en un comit¨¦ de pol¨ªtica econ¨®mica del que formasen parte, por ejemplo, el ministro de Econom¨ªa, el de Hacienda, el presidente del consejo de asesores econ¨®micos, el gobernador del Banco de Espa?a y el secretario de Estado para Coordinaci¨®n y Programaci¨®n Econ¨®mica.

La misi¨®n de este comit¨¦ podr¨ªa ser fundamental para ofrecer las l¨ªneas maestras de la pol¨ªtica econ¨®mica del pa¨ªs, tanto interior como exterior. Sus reuniones deber¨ªan ser muy frecuentes, as¨ª como sus contactos con el presidente del Gobierno, que deber¨ªan quedar institucionalizados. Dentro de esta estructura, el consejo de asesores econ¨®micos del presidente tendr¨ªa un importante papel a desempe?ar como equipo de trabajo independiente de presiones y vinculaciones sectoriales o de otro tipo y, por tanto, capaz de ofrecer una imagen global de la econom¨ªa espa?ola, de sus necesidades y perspectivas.

En definitiva, Espa?a se halla en un momento importante de su historia, las transformaciones que tienen lugar en el pa¨ªs afectan profundamente su futuro en todos los campos. Pero de ello no cabe inferir que estos cambios cristalizaron autom¨¢ticamente en estructuras coherentes y eficaces. Estas deben ser buscadas en cada parcela de la realidad a trav¨¦s de un ejercicio racional deliberado y de una voluntad firme.