Bases econ¨®micas para una justificaci¨®n de la empresa p¨²blica

Catedr¨¢tico de Econom¨ªa de la Empresa (Universidad de Oviedo)

La empresa p¨²blica, empresa de propiedad estatal en econom¨ªa de mercado, es una unidad econ¨®mica productora, comercializadora o financiera de bienes o servicios, en la cual el Estado tiene la propiedad mayoritaria del capital y/o la capacidad de nombrar a la direcci¨®n.

Como elementos determinantes de la definici¨®n se ha considerado no s¨®lo la propiedad estatal del capital, sino la exigencia de una direcci¨®n que posibilite el poder y el control de la empresa por parte del Estado. No es dato decisivo, ni la personalidad jur¨ªdica de la empresa, ni el r¨¦gimen jur¨ªdico que rige su actuaci¨®n, ni el mecanismo que se utilice para la titularidad de la propiedad y/o direcci¨®n por el Estado.

Bajo una ¨®ptica de preponderancia del razonamiento pol¨ªtico sobre el econ¨®mico, ha habido un conjunto de intentos de justificaci¨®n de la actuaci¨®n de las EP a partir del an¨¢lisis de los ?objetivos? o de las ?funciones? que han de cumplir. Como caracter¨ªstico de esta perspectiva est¨¢ el hecho de la incapacidad de los autores que la preconizan de distinguir los elementos de valor impl¨ªcitos en su an¨¢lisis, de los elementos positivos que en todo trabajo econ¨®mico se considera deber¨ªan ser los fundamentales.

Como ejemplo de las m¨²ltiples clasificaciones de objetivos de las EP se pueden mencionar la siguiente: a) extender o continuar el desarrollo; b) coordinar actividades intra e intersectoriales; c) asegurar el control estatal sobre sectores considerados ?claves?, ?de tecnolog¨ªa de punta? o de elevada ?intensidad de capital?; d) limitar pr¨¢cticas monopol¨ªsticas y oligopol¨ªsticas; e) administraci¨®n de monopolios naturales, fiscales o comerciales; f) frenar o compensar el poder y la acci¨®n de las empresas transnacionales; g) coadyuvar a la pol¨ªtica econ¨®mica en tanto instrumento de descentralizaci¨®n de decisiones; h) utilizaci¨®n racional de recursos no renovables y mantenimiento del medio ambiente; i) desarrollar la acci¨®n social ante el paro; j) realizar todas aquellas actividades que est¨¢n dentro de la as¨ª denominada ?acci¨®n o pol¨ªtica social del Estado?.

Ante la ausencia de un marco te¨®rico m¨ªnimo, las interpretaciones casu¨ªsticas revelan su impotencia para comprender el fen¨®meno objeto de estudio. Esto obliga a analizar aquellas posiciones que priorizan el an¨¢lisis econ¨®mico frente a la perspectiva pol¨ªtica. Esto no impedir¨¢ que, en el desarrollo siguiente, se tengan en cuenta las caracter¨ªsticas del modelo de estado que est¨¢ impl¨ªcito en cada una de las perspectivas econ¨®micas que analizamos.

Las perspectivas marxistas de la acci¨®n econ¨®mica del Estado las agrupamos en: instrumentalistas y estructuralistas. Bajo la aportaci¨®n instrumentalista la EPE surge, en econom¨ªa de mercado o mixtas, como un instrumento apto para mantener la tasa de ganancia del sector privado de la econom¨ªa frente a la tendencia descendente de la misma, como consecuencia de la dependencia que tiene de la evoluci¨®n de la composici¨®n org¨¢nica del capital. ?La teor¨ªa de sobre-acumulaci¨®n-desvalorizaci¨®n del capital es, por tanto, eje de la explicaci¨®n de la acci¨®n de las empresas p¨²blicas en econom¨ªas capitalistas.? Esto hace necesario una desvalorizaci¨®n del capital, ya sea mediante el planteamiento como objetivo de la EP de una tasa de beneficio menor que la media de la sociedad o una tasa negativa. Este hecho, en el sistema de econom¨ªa de mercado, se logra mediante la intervenci¨®n de las EP en forma subsidiaria (sin preocuparse por los beneficios), o bien a trav¨¦s de procesos de financiaci¨®n p¨²blica de la actividad privada a tasas de inter¨¦s inferiores a las de mercado. En s¨ªntesis, es el planteamiento sistem¨¢tico de la desvalorizaci¨®n de una parte del capital social para que el resto (usualmente el sector monopolista) pueda mantener una tasa de ganancia que considere aceptable.

La aportaci¨®n estructural nos presenta c¨®mo la acci¨®n del Estado viene determinada por las contradicciones y limitaciones del sistema capitalista. El Estado capitalista debe atender a las funciones contradictorias de acumulaci¨®n y legitimaci¨®n. El Estado soporta el proceso de acumulaci¨®n privada mientras trata de mantener la paz y la armon¨ªa social. El Estado es analizado como elemento integrador en el proceso de acumulaci¨®n. De los tres sectores en que se divide la econom¨ªa: sector monopolista, sector competitivo y el sector estatal, la acci¨®n del sector estatal apoya el crecimiento del sector monopolista por una socializaci¨®n de sus costes de acumulaci¨®n y armoniza y mitiga las contradicciones en el competitivo por el incremento de los gastos sociales,

A partir del enfoque neocl¨¢sico se ha intentado justificar la existencia de la EP al considerar que existen ciertos bienes o ciertas condiciones que impiden a una empresa regida por la ¨®ptica privada alcanzar las condiciones necesarias para que la econom¨ªa se encuentre en un ¨®ptimo de Pareto. Estas condiciones se traducen en t¨¦rminos de precios en las siguientes igualdades: a) el precio de los bienes debe ser igual a su costo marginal; b) el producto de los factores debe ser igual al valor de su producto marginal.

Bajo los supuesto de una econom¨ªa de first best en los supuestos de: a) monopolio natural; b) bienes p¨²blicos, y c) bienes sociales merit goods, se hace necesaria la intervenci¨®n del Estado para el logro de un ¨®ptimo de Pareto. La EP puede ser la forma elegida por la acci¨®n estatal.

Dado que la econom¨ªa de first best es irrelevante por ser irreal. La presencia de econom¨ªas de second best, es decir, la falta de cuando menos algunas de las condiciones de first best, tales como: a) imperfecciones de mercado; b) externalidades; c) el Estado produce bienes p¨²blicos y sociales, y d) incertidumbre, plantea la EP como instrumento de pol¨ªtica para: corregir las externalidades, contrapeso al poder de monopolios, etc¨¦tera; es decir, paliar los efectos de ?sectores desviantes?, que no se pueden modificar mediante regulaciones directas.

El an¨¢lisis neocl¨¢sico desarrolla condiciones que pueden explicar en qu¨¦ sectores puede entrar el sector p¨²blico, pero no en cu¨¢les efectivamente entra.

Finalmente se han realizado desarrollos te¨®ricos que intentan explicar el surgimiento de un sector de EP a partir del an¨¢lisis de John M. Keynes, enfoque que se engloba dentro de teor¨ªas de la demanda efectiva.

El planteamiento derivado del an¨¢lisis keynesiano supone a la EP como un instrumento que puede incidir en los valores, que tome en un momento determinado el producto nacional o variables vinculadas con ¨¦l, como la inversi¨®n, el empleo. Las decisiones de inversi¨®n en EP inciden, en tanto parte de la demanda final, en el volumen que tendr¨¢ el producto de equilibrio.

El an¨¢lisis de origen keynesiano se aproxima a posiciones casu¨ªsticas en la medida que intenta explicar el surgimiento del sector de la EP y la creaci¨®n de cada una de ellas a partir de la consideraci¨®n de las razones coyunturales que originaban el hecho. La aparici¨®n de la EP se liga al creciente intervencionismo estatal, a su consideraci¨®n de factor ?locomotora? ante una demanda estancada, su capacidad de empleo, etc¨¦tera. El planteamiento general de la EP a partir de teor¨ªas de la demanda efectiva defiende la existencia de un sector de empresas p¨²blicas no por su eficiencia para lograr un fin, sino, m¨¢s bien, por ser m¨¢s ?intencional? en la b¨²squeda del mismo.

Habiendo estudiado ques que priorizan el an¨¢lisis econ¨®mico, y habiendo explicitado las insuficiencias que presentan se intentar¨¢ sentar bases para desarrollar una justificaci¨®n de la existencia de un sector de EP a partir de: a) la necesidad de corregir los efectos de las externalidades sobre el sistema econ¨®mico; b) la correcci¨®n de las imperfecciones del mercado, c) la superaci¨®n de los efectos de la inestabilidad del crecimiento, y d) la racionalizaci¨®n econ¨®mica.

a) Externalidades. La actividad econ¨®mica no s¨®lo produce beneficios y costos al individuo o grupo que la realiza, sino tambi¨¦n al resto de la comunidad, planteando la dificultad de la compensaci¨®n. En otras palabras, lo que privadamente es m¨¢s beneficioso socialmente, y viceversa. De hecho pudiera pensarse que el empresario crea econom¨ªas y deseconom¨ªas externas en cada uno de sus movimientos. Se presenta la necesidad de la acci¨®n directa o indirecta del Estado para eliminar la divergencia entre ganancia privada y ganancia social.

El equilibrio sub¨®ptimo que resulta de las externalidades puede ser mejorado con la acci¨®n de la EP. La teor¨ªa de juegos muestra que si la coalici¨®n es m¨¢s fuerte que los individuos que la integran se fuerza la cooperaci¨®n de todos los participantes benefici¨¢ndose todos de dicha cooperaci¨®n.

b) Correcci¨®n de las imperfecciones de mercado. Si la tasa de acumulaci¨®n es uniforme el crecimiento agregado es m¨¢ximo. Un margen de ganancias aproximadamente uniforme tiende al crecimiento m¨¢ximo. Una disparidad de tasa de acumulaci¨®n que impida lograr el crecimiento agrecado m¨¢ximo exige la intervenci¨®n del Estado a trav¨¦s de la EP. Puesto que los precios determinan el margen de ganancias, y ¨¦stos, a su vez, la tasa de acumulaci¨®n, la EP debe actuar forzando una estructura de precios que conduzca a m¨¢rgenes de ganancias lo m¨¢s cercanos posibles a tasas uniformes.

La EP, convertida eb l¨ªder sectorial de precios, puede dirigir el proceso hacia una m¨ªnima dispersi¨®n detasas de ganancia y acumulaci¨®n para lograr el crecimiento m¨¢ximo, mediante la fijaci¨®n de precios que definan m¨¢rgenes de ganancias con tendencias a la uniformidad, rompiendo los efectos de los grados diferenciales de monopolio. La actuaci¨®n de la EP debe vincularse a sectores fuertemente monop¨®licos o a los que determinan sus precios (por ejemplo, comercio), y a sectores productivos de insumos claves (petr¨®leo). De otro modo, las reducidas dimensiones del mercado, en muchos casos, y las exigencias tecnol¨®gicas de escalas de producci¨®n fuerz¨¢n la tendencia hacia el oligopolio y monopolio, lo que parece demandar la necesidad de la intervenci¨®n de la EP, ya que el control de precios no parece ser operativo, sino agravar los problemas.

c) Razones de actuaci¨®n de la EP para superar la inestabilidad en el ritmo de desarrollo y racionalizar la econom¨ªa. Una perspectiva desarrollada a partir de la obra de M. Kalecky y J. Robinson tiene en cuenta categor¨ªas tales como la propensi¨®n al consumo de las ganancias y las condiciones del equilibrio para lograr un crecimiento ¨®ptimo en condiciones de estabilidad.

Las condiciones para un crecimiento tipo ?edad de oro? se ver¨¢n facilitadas en la medida que el monto de ganancias distribuidas disminuya y que aumente su grado de predectibilidad, y estabilidad. En la medida que la EP distribuya menos volumen de ganancias e indicaciones de pol¨ªtica econ¨®mica pueden asegurar un alto grado de estabilidad y predectibilidad en esta distribuci¨®n se constituye en un instrumento apto para asegurar condiciones de crecimiento equil¨ªbrado y sostenido.

Finalmente la EP, como racionalizadora de la econom¨ªa, debe vincularse a la modernizaci¨®n y competitividad. Ello exige: a) elevar la productividad del conjunto de la econom¨ªa, b) centrar el inter¨¦s en problemas de eficiencia m¨¢s que de eficacia. Una EP en competencia internacional. Para ello es necesario analizar los costos de los objetivos que se imponen a la EP ajenos a exigencias de mercado, evitar las transferencias ?ciegas?, clarificar los costos de los objetivos sociopol¨ªticos, c¨®lmpensados con subvenciones a priori. La EP como racionalizadora de la econom¨ªa debe satisfacer el mercado al menor coste; ello implica analizar si los costes de los objetivos sociopol¨ªticos son superiores al beneficio social obtenido.

Con este an¨¢lisis se han presentado unas bases de justificaci¨®n de la EP en Espa?a. Se considera necesario:

1. Abandonarla postura pasiva de la acci¨®n de la EP que sigue actuando conforme al principio de subsidiariedad, interviniendo para compensar a la inversi¨®n privada al mantener directa o indirectamente sus tasas de ganancia. Una empresa p¨²blica que interviene por exigencias sociopol¨ªticas, creando legitimidad y consenso, sirviendo a los intereses del sistema de mercado al tratar de mantener la ?paz y armon¨ªa social?.

2. Reconsiderar la pol¨ªt ica de complementariedad, de presentar la acci¨®n de la EP bajo una ¨®ptica keynesiana, factor ?locomotora? del sistema, con una pol¨ªtica inversora preocupada por la reactivaci¨®n del sistema por el empleo, sin precisar el efecto ?expulsi¨®n? que dicha acci¨®n presenta sobre la inversi¨®n privada y olvidando que la acci¨®n de la inversi¨®n p¨²blica no s¨®lo debe ser m¨¢s intencional en el proceso reactivador que la privada, sino tambi¨¦n m¨¢s efectiva, m¨¢s eficiente.

3. Plantear unapol¨ªtica activa de EP, con la finalidad de maximizar el desarrollo y lograr una redistri.buci¨®n de la renta. Ello es posible cuando la EP act¨²a sectorial y espacialmente con liderazgo de precios en aquellos sectores o actividades que presentan tasas de ganancias dispares con relaci¨®n a tasa uniforme del sistema. Una EP correctora de externalidades para eliminar, en lo posible, la divergencia entre ganancia privada y ganancia social.

Es urgente una pol¨ªtica de empresa p¨²blica que, teniendo en cuenta las bases econ¨®micas indicadas, presente un plan a corto, medio y largo plazo de cu¨¢les ser¨¢n los sectores, subsectores y regiones en donde se llevar¨¢ a cabo el desarrollo de la misma. Es necesario olvidar la creaci¨®n de empresas p¨²blicas como soluciones improvisadas a problemas econ¨®micos coyunturales o a dudosas exigenclas sociopol¨ªticas.

Todas estas bases de justificaci¨®n de la EP tienen que ser reconsideradas ante la ?eficiencia? de su acci¨®n; la EP, como mecanismo de racional izaci¨®n, modernizaci¨®n y competitividad de la actividad econ¨®mica, exige autonom¨ªa, evitar las transferencias ?ciegas?, clarificar los ?costes indirectos? y unos nuevos m¨¦todos de gesti¨®n y control.

En un pr¨®ximo an¨¢lisis presentaremos el aspecto organizativo de la EP, el planteamiento de las medidas de eficiencia y control en dicha empresa.