Haciendas locales: ?autonom¨ªa o suficiencia?

Una cuesti¨®n previa a la regulaci¨®n de la Hacienda de los entes locales consiste en saber si el ordenamiento jur¨ªdico les ha reconocido autonom¨ªa financiera y qu¨¦ sentido debemos dar a estos t¨¦rminos cuando los referimos al sistema de ingresos.Algunos planteamientos, que se reflejan en los documentos de trabajo del proyecto de ley de financiaci¨®n local tantas veces anunciado, parten de la afirmaci¨®n de tal autonom¨ªa conforme el art¨ªculo 137 de la Constituci¨®n. ?sa es tambi¨¦n una premisa b¨¢sica de la Ley 24/1983, declarada en parte inconstitucional.Suficiencia financieraFrente a esa tesis se puede argumentar que el art¨ªculo 142 de la Constituci¨®n ha evitado tal expresi¨®n y protege s¨®lo la suficiencia financiera, lo que parece justificar precisamente la falta de autonom¨ªa.

No se trata de una cuesti¨®n acad¨¦mica. Toda norma legal expresa opciones pol¨ªticas b¨¢sicas; si no est¨¢n formuladas con claridad, el resultado ser¨¢ dif¨ªcilmente satisfactorio y provocar¨¢ problemas a la hora de su coordinaci¨®n con el resto del ordenamiento. La abundancia de recursos planteados contra la citada ley muestra la necesidad de adoptar premisas inequ¨ªvocas, o al menos de asumir de forma consciente un punto de vista inequ¨ªvocamente ambiguo.

El hecho de que a estas alturas discutamos todav¨ªa si la Hacienda local es aut¨®noma o suficiente deriva ante todo de la problem¨¢tica formulaci¨®n de la propia Constituci¨®n y de las disposiciones posteriores.

Los art¨ªculos del texto constitucional que declaran la autonom¨ªa local parecen tener como objetivo la configuraci¨®n institucional de estas corporaciones. Utilizan por ello un lenguaje primordialmente pol¨ªtico que las caracteriza como entes representativos dotados de decisi¨®n pol¨ªtica aut¨®noma. Pero la autonom¨ªa financiera, cuyo contenido b¨¢sico es la capacidad de decisi¨®n sobre su propio sistema de ingresos, es un asunto diferente.

Como ya sucedi¨® con el recargo del impuesto sobre la renta, la sentencia del Tribunal Constitucional nos recuerda que la fijaci¨®n de los tipos de las contribuciones territoriales r¨²stica y urbana no pueden dejarse a la libre determinaci¨®n de los ayuntamientos. Lo impide la exigencia constitucional de que las prestaciones tributarias sean reguladas por normas de rango legal.

As¨ª pues, la pretendida autonom¨ªa financiera local encuentra un obst¨¢culo insalvable en la reserva de ley, dado que, a pesar de su car¨¢cter de entes territoriales representativos, no se les ha reconocido la potestad legislativa necesaria para dar a aquel t¨¦rmino un contenido sustancial. Por ello parece m¨¢s oportuno hablar de suficiencia.

La libertad de fijaci¨®n de tipos impositivos sin criterios legales al respecto se ha convertido as¨ª en un campo de batalla de principios y conceptos.

Los representantes de las corporaciones no han solido manifestar un especial entusiasmo por asumir el riesgo de determinaci¨®n de la carga fiscal que deben soportar sus electores, pero quedan atrapados en sus propios planteamientos auton¨®micos. Por su parte, los representantes de la Administraci¨®n central, convencidos de las ventajas de esa autonom¨ªa o utilizando dial¨¦cticamente el concepto, desean liberarse de una dif¨ªcil decisi¨®n, lo que permitir¨ªa adem¨¢s adaptar las exigencias tributarias a las enormes disparidades del ¨¢mbito local. En momentos de agobiante d¨¦ficit p¨²blico quedar¨ªan as¨ª matizadas las exigencias de transferencias estatales por parte de corporaciones que no hayan obtenido por voluntad propia mayores recursos tributarios.

De ah¨ª la importancia de la reiterada declaraci¨®n de inconstitucionalidad de la Ley 24/1983, que encuentra un apoyo t¨¦cnico indudable por parte de la que suele designarse como mejor doctrina. S¨®lo hay que lamentar el retraso con que se dicta la sentencia.

Otro inconveniente de importancia para la proclamaci¨®n de la autonom¨ªa en el campo de la Hacienda consiste en la presencia de comunidades aut¨®nomas cuyos estatutos declaran nada menos que la tutela financiera de los entes locales. No sabemos a¨²n cu¨¢l es el significado de ese concepto, que tambi¨¦n ha provocado ya recursos de inconstitucionalidad en los que el tribunal se ha pronunciado evitando cuidadosamente su an¨¢lisis.Tutela financieraEl t¨¦rmino evoca el conjunto de controles de oportunidad y legalidad que tradicionalmente soportaban las corporaciones locales por parte de la Administraci¨®n central. Hoy d¨ªa no es coherente con el texto constitucional la existencia de controles de oportunidad. Sin embargo, es dudoso que bajo la palabra tutela se pretenda s¨®lo cobijar controles de legalidad. Y si se lleva m¨¢s lejos el significado del t¨¦rmino, no tendr¨ªa sentido alguno hablar de autonom¨ªa financiera de corporaciones sometidas a tutela financiera.

No obstante, por encima de estas consideraciones de t¨¦cnica jur¨ªdica, es f¨¢cil detectar una decidida tendencia a la asignaci¨®n de un amplio margen de autonom¨ªa financiera a estas corporaciones. Por supuesto, el poder central no va a renunciar a la regulaci¨®n de su Hacienda, porque ello supondr¨ªa el incumplimiento abierto de preceptos constitucionales y la dejaci¨®n de sus competencias.

Tambi¨¦n le impulsa a dictar esa normativa b¨¢sica la defensa de sus propios intereses financieros, porque la situaci¨®n deficitaria de la Hacienda local obliga a transferencias para saneamiento que en estos a?os se han venido repitiendo peri¨®dicamente, y siempre por ¨²ltima vez. Adem¨¢s, hay que tener en cuenta la estrategia de fortalecimiento de estos entes frente a las comunidades como factor de contrapeso pol¨ªtico; si las normas estatales no acotan la parcela financiera de aqu¨¦llos, la Hacienda auton¨®mica acabar¨¢ controlando, de una forma u otra, buena parte de esos ingresos.

Pero paralelamente, por las razones ya expuestas, es manifiesta la insistencia en la idea de autonom¨ªa y la utilizaci¨®n reiterada del t¨¦rmino como expresi¨®n de la nueva orientaci¨®n pol¨ªtica que se quiere dar a la financiaci¨®n local. Prueba de esta tendencia es la propia sentencia del Tribunal Constitucional. Este organismo ha declarado en anteriores ocasiones que "en lo relativo a las Haciendas locales es el principio de suficiencia, y no el de autonom¨ªa, el formulado por el art¨ªculo 142".

Pero la nueva sentencia del Alto Tribunal, cuyo fallo es t¨¦cnicamente correcto, insiste en la idea de la autonom¨ªa de los municipios, que "posee tambi¨¦n una proyecci¨®n en el terreno tributarlo", aunque haga referencia "a un poder necesariamente limitado". El tribunal queda expresamente al margen de la elaboraci¨®n de un esquema conceptual en el que se conjuguen la reseva de ley y tal autonom¨ªa. Con el tono moralizante que suele aparecer en sus extensos razonamientos aconseja la subsistencia equilibrada de ambos principios constitucionales.

Los altos magistrados han asimilado la lecci¨®n de los hechos y las opciones pol¨ªticas. El tribunal puede exigir que el ordenamiento avance por los cauces jur¨ªdicos ortodoxos, pero no puede paralizar la evoluci¨®n y posiblemente terminar¨¢ por asimilar una interpretaci¨®n que d¨¦ nuevo sentido a sus esquemas t¨¦cnicos conforme a la filosof¨ªa pol¨ªtica del momento, lo que por otra parte tiene la ventaja de impedir que la Constituci¨®n se convierta en un texto r¨ªgido y distante.

Por ello resulta a¨²n m¨¢s significativo el voto particular formulado, en el que la expresi¨®n autonom¨ªa financiera local aparece una y otra vez, junto a la idea de que los representantes municipales democr¨¢ticamente elegidos deben contar con amplios m¨¢rgenes para definir la pol¨ªtica tributaria. Este planteamiento acabar¨ªa por dejar la reserva de ley vac¨ªa de contenido o conducir¨ªa a modificar la asignaci¨®n de poder pol¨ªtico, y en particular legislativo, llevada a cabo por la Constituci¨®n (al margen ahora de su posible incidencia en el principio de igualdad). Pero ese voto particular refleja la evoluci¨®n referida y el forcejeo de los juicios de valor con el razonamiento jur¨ªdico.Poder tributarioLos responsables t¨¦cnicos y pol¨ªticos de la Ley 24/1983 han asumido, pues, una pesada carga. Esta norma quiso ser el comienzo de nuevos planteamientos en la financiaci¨®n municipal. No hubiera necesitado desbordar los preceptos constitucionales para impulsar un nuevo concepto de poder tributario local, responsabiliz ando a estas corporaciones en el dise?o de su propia pol¨ªtica financiera. Pero su vehemencia la ha convertido en un costoso capricho pol¨ªtico aquejado de inconstitucionalidad.

Hay que poner orden en los conceptos antes de elaborar la futura ley de financiaci¨®n local. Pero ahora ser¨¢ m¨¢s dif¨ªcil avanzar por esa v¨ªa, aunque la evoluci¨®n no vaya a detenerse. Ante todo, las cosas son lo que son.