Parche sobre parche

La ley de Medidas Urgentes de Saneamiento y Regulaci¨®n de las Haciendas Locales, de 1983, aprob¨® un conjunto de medidas financieras y tributarias mediante las cuales se trat¨® de asegurar transitoriamente el reequilibrio financiero de las entidades locales, en espera -afirmaba la exposici¨®n de motivos de la ley- de otro proyecto que el Gobierno ten¨ªa el prop¨®sito de "elevar pr¨®ximamente a las Cortes Generales", en el que -continuaba diciendo la exposici¨®n de motivos- se dar¨ªa una soluci¨®n definitiva a la "cr¨®nica situaci¨®n deficitaria de las corporaciones locales...". O sea, el t¨ªpico parche. Entre las medidas tributarias adoptadas por la ley de 1983 figuraban dos especialmente trascendentes para los contribuyentes: por una parte, se autorizaba a los ayuntamientos a establecer un recargo en el impuesto sobre la renta de las personas f¨ªsicas, que tuvieran su residencia habitual en el t¨¦rmino municipal, sin condicionamiento ni l¨ªmite alguno; por otra parte, se les facultaba tambi¨¦n a fijar libremente el tipo de gravamen de las contribuciones territoriales r¨²stica y urbana. Los espa?oles sufrimos en nuestras carnes la voracidad recaudatoria de los ayuntamientos que esta ley autoriz¨® e incluso, en cierto sentido, estimul¨®.

Pero como la concesi¨®n de esas facultades implicaba una flagrante violaci¨®n del principio constitucional de legalidad tributaria, el Tribunal Constitucional, en sendas sentencias de 19 de diciembre de 1985 y de 17 de febrero de 1987, declar¨® la nulidad de los preceptos que otorgaban a los ayuntamientos tan desmedidos poderes tributarios. El argumento definitivo para llegar a esa conclusi¨®n es tan elemental como contundente: el principio de reserva de ley en materia tributaria, sancionado por el art¨ªculo 133.1 de la Constituci¨®n -seg¨²n el cual s¨®lo el Estado, mediante ley, tiene la potestad originaria para establecer los tributos-, alcanza a los elementos esenciales o configuradores de ¨¦stos, entre los que sin duda alguna se encuentra el tipo de gravamen a aplicar. Los ayuntamientos no pueden, por tanto, establecer recargos en el impuesto sobre la renta ni fijar por s¨ª los tipos de gravamen de las contribuciones r¨²stica y urbana, de donde se sigue que es nula, por inconstitucional, la ley de 1983, que les habilitaba para hacer una y otra cosa.

Con independencia de ello, la segunda de las sentencias plantea, en relaci¨®n con las citadas contribuciones, la cuesti¨®n de si, dada la potestad tributaria de car¨¢cter derivado que el art¨ªculo 133.2 de la Constituci¨®n confiere a las corporaciones locales, "hubiera sido posible que la ley dispusiera... una determinaci¨®n directa, pero diversificada, de tipos impositivos diversos, en atenci¨®n a cuant¨ªas diversas del d¨¦ficit municipal, a las necesidades financieras existentes, a los servicios que los ayuntamientos presten o al n¨²mero de la poblaci¨®n...". El problema, en tal caso, estriba en determinar si esa hipot¨¦tica ley que permita a los ayuntamientos aplicar los tipos de gravamen de las contribuciones territoriales r¨²stica y urbana que les plazcan, dentro de los l¨ªmites y con arreglo a los criterios establecidos por la misma ley, es o no es contraria a otro principio constitucional: el principio de igualdad. A esta pregunta res ponde el Tribunal Constitucional afirmando que la diversificaci¨®n de tipos "puede concebirse en abstracto como acomodada a las exigencias del principio de igualdad, siempre que posea un fundamento justificado y racional y arranque de situaciones que pue dan leg¨ªtimamente considerarse como diversas".

Se ve¨ªa venir que el Gobierno iba a aprovechar ese resquicio de salida que le brindaba la sentencia del Tribunal Constitucional, en un intento de remendar con un nuevo parche el destrozo cau sado por esa misma sentencia en el parche anterior. Y, efectivamente, as¨ª ha sido. Ni corto ni perezoso, el Gobierno se ha apresurado a preparar el proyecto de ley que se cita al principio de este comentario, en el que, tras deter minar que el tipo de gravamen general a aplicar en la contribuci¨®n urbana es el 20%, autoriza a los ayuntamientos a aumentar ese tipo hasta el 46%, en funci¨®n de los criterios de poblaci¨®n (seg¨²n una escala que va desde el l¨ªmite m¨¢ximo del 30%, para los municipios con menos de 5.000 habitantes de poblaci¨®n de derecho, hasta el del 40%, para los que cuenten con m¨¢s de 100.000, con tramos intermedios del 32%, 34% y 37%, para poblaciones de derecho hasta 20.000, 50.000 y 100.000 habitantes, respectivamente), de capitalidad de provincia o de comunidad aut¨®noma, de prestaci¨®n del servicio de transporte p¨²blico colectivo de superficie y de prestaci¨®n de m¨¢s servicios que los obligatorios seg¨²n la ley de R¨¦gimen Local (con posibilidad de incrementar los l¨ªmites anteriores a raz¨®n de dos puntos por cada uno de estos tres ¨²ltimos criterios).

Tesis discutible

Por lo que hace a la contribuci¨®n r¨²stica, en la que se establece el tipo general del 10%, valen los mismos criterios de aumento de los tipos de gravamen, con reducci¨®n a la mitad de los l¨ªmites se?alados para la contribuci¨®n urbana, y se a?ade un nuevo criterio (que los terrenos de naturaleza r¨²stica representen m¨¢s del 80% de la superficie total del t¨¦rmino municipal), lo que faculta a los ayuntamientos para aumentar el tipo de gravamen en cinco puntos porcentuales m¨¢s, hasta llegar al l¨ªmite m¨¢ximo del 28%. El proyecto prev¨¦ su entrada en vigor a partir del per¨ªodo impositivo de 1988, por lo que para el ejercicio actual regir¨¢n en las contribuciones urbana y r¨²stica los tipos generales de gravamen del 20% y del 10%. Vaya por delante, a la hora de valorar el alcance de este proyecto, que resulta harto discutible la tesis que sostiene el Tribunal Constitucional -y que el Gobierno a toda prisa ha hecho suya- seg¨²n la cual es posible diversificar los tipos de gravamen de estas contribuciones en atenci¨®n a criterios como la cuant¨ªa del d¨¦ficit, las necesidades financieras, los servicios o la poblaci¨®n del municipio de que se trate (criterio ¨¦ste, dicho sea de paso, enunciado en ¨²ltimo lugar por el Tribunal Constitucional, pero convertido en principal y casi exclusivo en el proyecto del Gobierno, a los fines de permitir a los ayuntamientos la elevaci¨®n de los tipos generales). Y ello por cuanto, como ha recordado Sainz de Bujanda, las contribuciones r¨²stica y urbana constituyen impuestos o "tributos contributivos" en el sentido del art¨ªculo 31.1 de la Constituci¨®n (su car¨¢cter municipal expresa poco m¨¢s que su destino), por lo que el peso de la carga tributaria, a diferencia de lo que sucede con otros tributos locales como las tasas y las contribuciones especiales, no debe determinarse por criterios de beneficio o de inter¨¦s o por las circunstancias concurrentes en el municipio respectivo, sino, en cumplimiento del precepto constitucional, por la real capacidad econ¨®mica del sujeto pasivo contribuyente, puesta de manifiesto por el rendimiento obtenido o susceptible de obtener de sus bienes de naturaleza r¨²stica y urbana.

Dejando al margen esta fundamental cuesti¨®n, lo cierto es que el proyecto que comentamos ni siquiera es respetuoso con las exigencias inherentes al principio de diversidad que, para la fijaci¨®n de los tipos de gravamen de ambas contribuciones, autoriza la sentencia citada de 17 de febrero de 1987 del pleno del Tribunal Constitucional. En efecto: seg¨²n esa sentencia, la diversidad de tipos no resulta contraria al principio de igualdad si arranca de situaciones realmente diversas y posee un fundamento justificado y racional. Con esta abreviada formulaci¨®n, el Tribunal Constitucional se est¨¢ remitiendo a su doctrina constante y reiterada sobre dicho principio, verdadero comod¨ªn de nuestro sistema constitucional, expresiva de que "la diferencia s¨®lo est¨¢ legitimada cuando las situaciones son diferentes, pero resulta indispensable ¨²na justificaci¨®n objetiva o razonable y una razonable relaci¨®n de proporcionalidad entre los medios y la finalidad".

Pues bien, dando por v¨¢lido -contra lo que antes se argumenta- que son diferentes, a efectos de las contribuciones r¨²stica y urbana, las situaciones de los municipios con distinto censo de poblaci¨®n, e incluso que es leg¨ªtimo o "teleol¨®gicamente fundado" tomar en consideraci¨®n ese factor diferencial -que se convierte de hecho, como hemos visto, en el decisivo a la hora de que los ayuntamientos fijen los tipos efectivos de gravamen-, ?podr¨¢ alguien sostener que es razonable, racional o justificado, por no decir proporcional, que los tipos m¨¢ximos posibles de imposici¨®n sean los mismos para una poblaci¨®n de 100.000 habitantes que para otra de m¨¢s de tres millones, siendo as¨ª que entre un municipio de menos de 5.000 habitantes y otro dem¨¢s de 100.000 la diferencia m¨¢xima posible de los tipos es de 10 puntos procentuales, desde el 30% al 40%? La respuesta no parece dif¨ªcil: esas posibles diferencias no s¨®lo no son razonables, sino que, desde la perspectiva de la necesaria relaci¨®n de proporcionalidad que justifica la parcial derogaci¨®n del principio constitucional de igualdad, son arbitrarias.

Una ¨²ltima consideraci¨®n: el principio de igualdad es tambi¨¦n, de acuerdo con el art¨ªculo 31.1 de la Constituci¨®n, un principio inspirador denuestro sistema tributario, lo que reclama de ¨¦ste -dice la misma sentencia de 17 de febrero de 1987- "una dosis inevitable de homogeneidad", de modo que "la unidad del sistema tributario en todo el territorio nacional (es una) indeclinable exigencia de la igualdad de los espa?oles". As¨ª las cosas, la pregunta es obvia: ?consiente esa unidad del sistema tributario la posible aplicaci¨®n simult¨¢nea en distintas partes del territorio nacional, en un impuesto como la contribuci¨®n urbana, de tipos de gravamen tan distintos y distantes como el 10% (en el caso de reducci¨®n del tipo general previsto en la disposici¨®n adicional primera del proyecto) y el 46%? Parece inevitable responder que no.

A todo esto, entre parche y parche, la financiaci¨®n de las entidades locales -que constitu¨ªa para el legislador de 1983 "una de las cuestiones m¨¢s preocupantes en el panorama pol¨ªtico espa?ol"- sigue sin encontrar, cuatro a?os m¨¢s tarde, una soluci¨®n definitiva. ?Hasta cu¨¢ndo?