Infraestructuras, d¨¦ficit y grupos de presi¨®n

JORDI SEVILLALa posibilidad de que el recorte del gasto p¨²blico necesario para alcanzar los objetivos de d¨¦ficit de Maastricht afecte en demas¨ªa a la inversi¨®n p¨²blica en infraestructuras, est¨¢ sacando a la palestra no s¨®lo cr¨ªticas por parte de sectores afectados, sino tambi¨¦n distintas propuestas, aparentemente imaginativas, para evitar que ello sea as¨ª. Parecer¨ªa que algunos sectores patronales y responsables pol¨ªticos, defienden un f¨¦rreo liberalismo para todo aquello que no les concierne y se hacen keynesianos cuando la actividad estatal se refleja en sus bolsillos. A nadie parece sorprenderle el hecho de que frente a eventuales recortes del gasto p¨²blico en infraestructuras, quienes m¨¢s protesten- sean las empresas constructoras y no tanto los usuarios, quiz¨¢ muy conscientes del gran esfuerzo realizado en los ¨²ltimos a?os.El gasto p¨²blico en infraestructuras de transporte terrestre, que es donde se centra la pol¨¦mica, tiene dos grandes componentes: inversi¨®n nueva y mantenimiento de la ya realizada. Para esta ¨²ltima, es muy defendible, desde el punto de vista de la teor¨ªa econ¨®mica, aunque quiz¨¢ m¨¢s dif¨ªcil pol¨ªticamente, la existencia de un precio p¨²blico mediante el cual, los usuarios, causantes del desgaste, contribuyan parcialmente a su financiaci¨®n, en lugar de que el conjunto de contribuyentes lo pague todo, a trav¨¦s de los impuestos. Ese precio p¨²blico puede ser general para todos los propietarios de veh¨ªculos -un recargo al permiso de circulaci¨®n o en la gasolina- o m¨¢s espec¨ªfico para los usuarios directos de las autov¨ªas en forma de peaje moderado, o blando.,

En el caso de inversi¨®n nueva, se han propuesto distintas f¨®rmulas para que sea el dinero privado quien adelante la financiaci¨®n, en un momento de estrechez presupuestaria del sector p¨²blico. Algunos economistas liberales han llamado reiteradamente la atenci¨®n sobre lo absurdo de que con dinero p¨²blico se financien necesidades privadas -como la educaci¨®n, o la sanidad- cuyo pago podr¨ªa hacer mejor el. mercado, de lo que adem¨¢s se derivar¨ªa un estado m¨¢s peque?o, menos presi¨®n fiscal sobre los ciudadanos y un mayor margen de libertad para la iniciativa privada. Pero ahora se nos propone el caso inverso: financiar con dinero privado, una necesidad p¨²blica. Los banqueros de Carlos V ya lo hicieron, contribuyendo a su bancarrota. Aunque, claro, eran otros tiempos.

La forma m¨¢s directa de hacer esto hoy es constituir consorcios entre las empresas constructoras y los bancos, que pujar¨ªan, adelantando ellos el dinero, por la adjudicaci¨®n de nuevas inversiones programadas por el Gobierno -al menos, las rentables-, pero que ¨¦ste no puede financiar por un problema temporal de caja.

Con ello se construir¨ªan ya esas autov¨ªas, carreteras o tendidos ferroviarios, tan necesarios como imposibles de pagar, ahora, por el sector p¨²blico. Todos contentos. Las constructoras tienen trabajo -lo que es positivo para el conjunto de la econom¨ªa del pa¨ªs-, los bancos, negocio rentable durante a?os, los usuarios sus nuevas y mejores carreteras y trenes y los pol¨ªticos van cumpliendo sus promesas electorales. ?D¨®nde est¨¢ el problema? ?Por qu¨¦ no se le hab¨ªa ocurrido a nadie antes?

La verdad es que no s¨®lo se les hab¨ªa ocurrido, sino que se ha practicado reciente mente en Espa?a durante a?os mediante las concesiones de autopistas. Una empresa recib¨ªa la adjudicaci¨®n para construir y financiar una autopista de la que iba recuperando su inversi¨®n inicial m¨¢s su beneficio a trav¨¦s de un peaje que estaba habilitada para cobrar durante el largo periodo de tiempo que duraba la concesi¨®n.

El problema, o uno de los problemas, era que el Estado conced¨ªa tambi¨¦n un seguro de cambio para los pr¨¦stamos que, para su financiaci¨®n, la adjudicataria efectuaba en el extranjero. Es decir, el riesgo de devaluaciones de la moneda lo pagaba el Estado con lo que la empresa siempre pod¨ªa obtener la mejor financiaci¨®n, al mejor precio, en el mejor mercado, sin riesgos. Esta contrapartida p¨²blica ha llegado a ser casi m¨¢s importante como fuente de ingresos para los adjudicatarios que el peaje y todav¨ªa le cuesta a los presupuestos p¨²blicos unos 30.000 millones de pesetas anuales.

Ahora la f¨®rmula propuesta es distinta, por lo menos en lo relativo al peaje, que es lo m¨¢s visible para los ciudadanos y en que no constituye una concesi¨®n de derechos p¨²blicos. Subyace, sin embargo, el hecho de que el consorcio constructor de la auto v¨ªa o carretera nueva, adelanta una financiaci¨®n que luego el Estado le tiene que ir devolviendo en c¨®modos plazos. Es decir, para el Estado, no es un menor d¨¦ficit, sino un d¨¦ficit aplazado, con compromisos futuros de pago durante muchos a?os.

Hay serias dudas de que contabilizar, a lo largo de varios ejercicios, un d¨¦ficit que se produce ahora, sea compatible con los criterios de Maastricht. Con su esp¨ªritu, desde luego que no y los mercados financieros internacionales as¨ª lo pueden valorar. Lo mismo ocurre cuando es el propio Estado quien crea una empresa p¨²blica para efectuar la operaci¨®n. No se reduce el d¨¦ficit. Se centrifuga a esa empresa p¨²blica y se diluye en el tiempo. Con una dificultad adicional. Este tipo de operaciones de ingenier¨ªa financiera elemental, acaban siendo m¨¢s caras para el contribuyente, como lo fueron las autopistas.La raz¨®n es obvia. No s¨®lo se debe pagar un tipo de inter¨¦s por la financiaci¨®n aplazada que ahora adelanta el sector privado. Es que, el sector privado consigue esa financiaci¨®n inicia? m¨¢s cara que lo har¨ªa el propio Estado ya que para los prestamistas (nacionales o internacionales) el riesgo de un cr¨¦dito siempre es menor cuando el prestatario es el Estado que cuando es un consorcio privado. Por tanto, o el consorcio privado se endeuda con alg¨²n tipo de aval del Estado (con lo que reproducimos el fen¨®meno autopistas) o lo har¨¢ a mayores precios, con lo que las nuevas infraestructuras, as¨ª financiadas acabar¨¢n siendo mucho m¨¢s caras para los contribuyentes. Es verdad que, a cambio, disfrutar¨ªan antes de unas carreteras mejores.

En el caso de los ferrocarriles, a cambio de la construcci¨®n de la infraestructura, se habla de conceder la explotaci¨®n de la misma al consorcio privado. Tampoco la idea es nueva. As¨ª se construy¨®, a partir de la Ley de Ferrocarril de 1855, nuestro sistema ferroviario.

La historia no se repite nunca igual, pero hay que aprender de los errores. Y aquella experiencia acab¨® con la creaci¨®n de la empresa p¨²blica ferroviaria Renfe ante la bancarrota de las compa?¨ªas ferroviarias privadas que, tras el negocio que signific¨® el tendido de la red, fallaron estrepitosamente en sus c¨¢lculos sobre el tr¨¢fico, haciendo que muchas de las. inversiones realizadas fueran en realidad ruinosas casi desde el principio. Sin duda, todos hemos aprendido mucho desde entonces. Pero conviene conocer la historia para no repetirla, especialmente en aquella parte de negocios privados, ruinas p¨²blicas.

Es claro el inter¨¦s en todas estas operaciones por parte de las constructoras e instituciones financieras que obtienen beneficios directos de las mismas. Pero, ?d¨®nde est¨¢ la presi¨®n social para reclamar, despu¨¦s de los esfuerzos inversores de estos ¨²ltimos a?os, m¨¢s y mejores infraestructuras terrestres aunque sean mas caras? ?Es superior el beneficio colectivo que se obtiene, al que claramente obtienen los promotores de la propuesta? ?No acabar¨¢ condicionando la propia planificaci¨®n de las infraestructuras atenuando su car¨¢cter de reequilibrador territorial y social?

Uno de los principales estudiosos de la l¨®gica de la acci¨®n colectiva, Mancur Olson, dice que: "Si el grupo que se beneficiar¨¢ de la acci¨®n colectiva es lo suficientemente peque?o y la proporci¨®n costo-beneficio de la acci¨®n colectiva en favor del grupo resulta lo ' bastante favorable, puede darse una acci¨®n calculada en inter¨¦s colectivo, aunque no existan incentivos selectivos". Que cada uno saque su conclusi¨®n.

Se han propuesto tambi¨¦n otras f¨®rmulas de financiaci¨®n de las inversiones en infraestructuras, esta vez vinculadas a los ingresos p¨²blicos por privatizaciones. Antes se reclamaba que estos ingresos fueran a amortizar y reducir la deuda p¨²blica y ahora, casi los mismos, que financien infraestructuras. Tan discutible es, contablemente, lo uno, como lo otro. Nuestro ordenamiento no contempla los ingresos finalistas. Todo debe ir a. la caja com¨²n, el Tesoro p¨²blico, de donde todo se paga. Pero adem¨¢s de esta dificultad jur¨ªdica (pol¨ªticamente se pueden presentar las cosas de otra manera), la realidad es que da lo mismo. Si los ingresos por privatizaciones (o cualquier otros) se utilizan para reducir el d¨¦ficit de caja, se reduce tambi¨¦n el volumen de deuda necesario para financiar ese menor d¨¦ficit. Y si se destinan a financiar gasto (de infraestructura u otro), se tendr¨¢n que recortar m¨¢s otras partidas para alcanzar el objetivo de d¨¦ficit.

Luego, ?d¨®nde est¨¢ la novedad de estas propuestas? Recordemos adem¨¢s, que en t¨¦rminos de Contabilidad Nacional, no todos lo ingresos por privatizaciones reducen d¨¦ficit ya que una parte se computa, por debajo de la l¨ªnea, como modificaciones de activos y pasivos financieros.

Se comprende ahora mejor, que la decisi¨®n definitiva del Gobierno, sobre estas propuestas se est¨¦ demorando. El asunto requiere mucha meditaci¨®n. Y repasar alg¨²n buen libro de historia econ¨®mica de Espa?a.