El Defensor del Pueblo y la Ley de Extranjer¨ªa

Tras agradecer, en primer lugar, al diario EL PA?S la posibilidad de poner de manifiesto algunas reflexiones ante la opini¨®n p¨²blica sobre un tema de inter¨¦s candente como es el de la inmigraci¨®n en Espa?a, debo empezar afirmando que a menudo lo que uno dice no es lo que quiere decir y, al menos con igual frecuencia, lo que nuestros interlocutores entienden no es exactamente ni lo que uno ha querido decir ni tampoco lo que ha dicho. En el editorial titulado 'M¨²gica se lo piensa', publicado en este diario el pasado d¨ªa 14, se me adjudica el parecer de que las Comunidades Aut¨®nomas no est¨¢n legitimadas para interponer el recurso de inconstitucionalidad que algunas de ellas meditan contra la Ley Org¨¢nica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Org¨¢nica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espa?a y su integraci¨®n social.

Debo asegurar que no fue eso lo que quise decir, y espero adem¨¢s que no haya sido eso lo que dije en el coloquio informal que como es sabido sigue a las conferencias que se pronuncian en el Club Siglo XXI. Aunque personalmente pueda ser vehemente en la expresi¨®n de opiniones y pareceres, garantizo que en el ejercicio del cargo de Defensor del Pueblo, para el que fui elegido por una cualificad¨ªsima mayor¨ªa de nuestro Parlamento, extremo al m¨¢ximo mi prudencia y cuido sobremanera mis opiniones y su modo de expresi¨®n para evitar que las mismas se alejen de la neutralidad, ponderaci¨®n e imparcialidad que resulta exigible. Por ello, me apena que se me atribuya la imprudencia de 'entrar en predio ajeno' y, usurpando una funci¨®n que s¨®lo corresponde al propio Tribunal Constitucional, pontificar sobre si las Comunidades Aut¨®nomas est¨¢n o no legitimadas para el inicio de una determinada acci¨®n ante dicho Tribunal.

Insisto, desde luego, en que no es eso lo que quise decir, y me atrevo a asegurar tambi¨¦n que no es eso lo que dije. Lo que s¨ª quise decir, y creo tambi¨¦n que fue lo que dije, es que, a diferencia de lo que ocurre con el Defensor del Pueblo, que est¨¢ legitimado sin l¨ªmite legal alguno para la interposici¨®n de recurso de inconstitucionalidad contra cualquier ley, estatal o auton¨®mica, sea cu¨¢l sea el contenido material de ¨¦sta, las Comunidades Aut¨®nomas est¨¢n limitadas en el ejercicio de la legitimaci¨®n que ostentan por mor del art¨ªculo 32.2 de la Ley Org¨¢nica reguladora del Tribunal Constitucional que exige, cuando se trate de leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado, que ¨¦stas puedan afectar a su propio ¨¢mbito de autonom¨ªa.

Como estoy bien asesorado -y me atrevo a decir que bien informado-, conozco la jurisprudencia constitucional sobre el ejercicio de la legitimaci¨®n por parte de las Comunidades Aut¨®nomas y la evoluci¨®n que ¨¦sta ha manifestado desde los restrictivos criterios que inspiraron la sentencia 25/1981 -ya cuestionados en un voto particular suscrito por cuatro magistrados-, pasando por los m¨¢s aperturistas presentes ya en la sentencia 84/1992, a la que siguieron otras en la misma l¨ªnea (SSTC 99/1986 y 26/1987, entre otras) y los m¨¢s amplios y que constituyen la l¨ªnea actual del Tribunal fijados en la fundamental Sentencia 199/1987.

En ning¨²n momento he negado la legitimaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas porque no es a m¨ª a quien corresponde examinarla, sino al Tribunal Constitucional cuando ¨¦stas ejerciten la acci¨®n correspondiente. Ser¨¢ entonces el momento de contrastar si existe en el supuesto concreto 'un punto de conexi¨®n material entre la ley estatal y el ¨¢mbito competencial auton¨®mico, que es lo que viene exigiendo el Tribunal Constitucional en su doctrina m¨¢s reciente, para validar el ejercicio de la acci¨®n por las Comunidades Aut¨®nomas (STC 199/1987, fj. 1). Adem¨¢s, estando en juego la depuraci¨®n del ordenamiento jur¨ªdico, el mantenimiento del orden constitucional -como siempre ocurre cuando se impugna la constitucionalidad de una ley o acto con fuerza de ley-, coincido con la doctrina del Tribunal, tambi¨¦n presente en este tipo de asuntos, respecto a que las normas relativas a la legitimaci¨®n deben ser siempre interpretadas ampliamente y no con criterios restrictivos, a fin de facilitar una labor de limpieza de la que en ¨²ltimo t¨¦rmino todos somos beneficiarios.

En todo caso, tengo la firme impresi¨®n -y esto lo digo ya con una perspectiva m¨¢s general que trata de enfocar al conjunto de la problem¨¢tica que afecta a los inmigrantes extranjeros en Espa?a- de que la efervescencia leg¨ªtimamente recogida en los medios de comunicaci¨®n de opiniones en torno a la nueva Ley de Extranjer¨ªa nos est¨¢ distanciando del entendimiento m¨¢s cabal del asunto. Es evidente la importancia del tratamiento legal de la cuesti¨®n, y ello exige una reflexi¨®n serena y sosegada, para fundamentar la decisi¨®n que finalmente se adopte sobre las diversas peticiones de impugnaci¨®n de la ley. Pero tambi¨¦n es evidente y necesario entender el problema en su contexto, que no es s¨®lo la ley, sino tambi¨¦n su desarrollo reglamentario, las pr¨¢cticas administrativas generadas en torno a su aplicaci¨®n e, incluso, de forma previa y no menos importante, la determinaci¨®n de un modelo coherente, aplicable y global.

En este ¨¢mbito m¨¢s pr¨¢ctico que te¨®rico, creo que para los inmigrantes que no han podido regularizar su situaci¨®n lo prioritario es arbitrar f¨®rmulas que les permitan alcanzarla, y en mi opini¨®n tanto en la legislaci¨®n anterior como en la actual existen mecanismos legales para ello y el ¨²nico requisito imprescindible es que exista voluntad pol¨ªtica de lograrlo.

En d¨ªas pasados, me dirig¨ªa a la Delegaci¨®n del Gobierno en Melilla sugiriendo la adopci¨®n de medidas urgentes sobre asistencia sanitaria y de todo tipo de los inmigrantes sin regularizar en el CETI (Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes) de esa ciudad, y tambi¨¦n para que, aun en el caso de estar sometidos a procedimientos de expulsi¨®n, cuando en la pr¨¢ctica no se hubiera podido ejecutar la medida y hubiera transcurrido un plazo razonable, ¨¦stos sean documentados y trasladados a la Pen¨ªnsula; en otras ocasiones, las actuaciones se refieren a menores en situaci¨®n de desamparo, a rechazados en fronteras, a peticionarios de asilo, etc¨¦tera. Los instrumentos para solventar estas situaciones existen, y lo que intenta en cada caso este Defensor del Pueblo es que se apliquen eficaz y generosamente a quienes las padecen, paliando la penuria de quienes se ven inexorablemente avocados a la emigraci¨®n, cuando no simplemente a la huida.

Intentando reflexionar con rigor, contemplamos que, tanto desde la Uni¨®n Europea en los sucesivos documentos de estrategia sobre inmigraci¨®n como en la realidad propia de cada Estado, se advierte el fracaso, o en todo caso las limitaciones insalvables, de un modelo de inmigraci¨®n basado prioritariamente en el control de fronteras. Sin car¨¢cter limitativo, son varios los factores determinantes de este fen¨®meno: la existencia de indocumentados en relaci¨®n a los cuales los pa¨ªses de origen se desentienden; la aparici¨®n de una red de delincuencia organizada con enormes intereses econ¨®micos en juego; la dificultad de los Estados para, dentro de los l¨ªmites y garant¨ªas sustantivas que nosotros y los pa¨ªses de nuestro entorno defendemos, posibilitar mecanismos de reacci¨®n eficaces, son algunos de ellos.

Es preciso, en este sentido, evolucionar hacia una legislaci¨®n de control del mercado de trabajo, m¨¢s que de control de fronteras. Deben propiciarse mecanismos de denuncia frente a la contrataci¨®n laboral ilegal, creando alicientes para que sean las propias v¨ªctimas de esa explotaci¨®n las que act¨²en; deber¨ªa, en todo caso, tenerse en cuenta la efectiva inserci¨®n laboral, legalizable, del trabajador en nuestro pa¨ªs como factor determinante para conceder su regularizaci¨®n; y deber¨ªa, por supuesto, adecuarse el cupo anual de inmigrantes legales a las necesidades de nuestro mercado laboral. Todo lo anterior propiciar¨ªa la desaparici¨®n de la situaci¨®n de explotaci¨®n y de irregularidad, y, en muchos casos, para todo esto existen ya los pertinentes instrumentos jur¨ªdicos.

Confiamos en que el Gobierno haga una apuesta decidida por reforzar los medios humanos y materiales de la Administraci¨®n, tanto fuera de Espa?a como en Espa?a, posibilitando as¨ª el trato adecuado y legalmente exigible que debe darse a los inmigrantes, sin plantearse la inmigraci¨®n como un fen¨®meno ante el cual hay que ejercitar una resistencia numantina.

?stas son algunas reflexiones del Defensor del Pueblo, suscitadas por el mencionado editorial de este diario, sin otro objetivo que buscar soluciones concretas a los problemas reales e intentar convencer de ¨¦stas a quien tiene poder de decidir.

Enrique M¨²gica H¨¦rzog es Defensor del Pueblo.