Garantizar un mundo m¨¢s seguro

Los informes de los comit¨¦s suelen ser mortalmente aburridos, y los informes del comit¨¦ de la ONU est¨¢n entre los m¨¢s aburridos de todos. Pero el reciente informe del Grupo de Alto Nivel del Secretario General de la ONU sobre Amenazas, Desaf¨ªos y Cambio ha roto esta norma.

Diecis¨¦is dirigentes pol¨ªticos y antiguos diplom¨¢ticos han combinado los principios con el realismo pol¨ªtico para producir las propuestas m¨¢s exhaustivas de cambio desde la creaci¨®n de la Organizaci¨®n de las Naciones Unidas, en 1945. El secretario general, Kofi Annan, presentar¨¢ el informe en marzo. Despu¨¦s depender¨¢ de los Gobiernos el tomar medidas. Muchos de los primeros comentarios se centran en las recomendaciones del grupo para que se ampl¨ªe el Consejo de Seguridad de la ONU de 15 a 24 miembros. El informe propone dos alternativas: una que a?adir¨ªa seis miembros permanentes -como India, Brasil, Egipto, Sur¨¢frica, Jap¨®n y Alemania-, as¨ª como tres miembros por dos a?os; la otra alternativa ser¨ªa elegir ocho miembros semipermanentes con mandatos renovables de cuatro a?os y un miembro adicional elegido para un mandato de dos a?os.

Se propone ampliar de 15 a 24 los miembros del Consejo de Seguridad con seis nuevos permanentes: India, Brasil, Egipto, Sur¨¢frica, Jap¨®n y Alemania

Los cambios propuestos exigen reunir el apoyo de una mayor¨ªa de las dos terceras partes de los 191 Estados miembros, incluyendo los cinco permanentes

Los detractores se quejan de que esta reforma conf¨ªa excesivamente en un Consejo de Seguridad que puede verse paralizado por la pol¨ªtica y el veto

Una reforma dif¨ªcil

Ambas propuestas supondr¨ªan la modificaci¨®n de la Carta de la ONU, lo que exige reunir el apoyo de una mayor¨ªa de las dos terceras partes de los 191 Estados miembros, incluyendo los cinco miembros con derecho de veto del actual Consejo de Seguridad.

Los esc¨¦pticos dudan de que esto sea factible. Pero centrarse en la ampliaci¨®n del Consejo de Seguridad tiene el peligro de distraer la atenci¨®n del resto de los an¨¢lisis del grupo de expertos y de sus 101 recomendaciones para la reforma, muchas de las cuales no exigen modificaciones de la Carta. Seg¨²n el informe, la Asamblea General ha perdido vitalidad, el Consejo de Seguridad tiene que mostrar m¨¢s iniciativa, la Comisi¨®n de Derechos Humanos se resiente de un d¨¦ficit de legitimidad, el Secretariado deber¨ªa ser m¨¢s profesional y estar mejor organizado, y hay importantes vac¨ªos institucionales que obstaculizan las respuestas a las amenazas econ¨®micas y sociales a la seguridad internacional.

El informe critica las actuaciones de la organizaci¨®n ante el genocidio en Bosnia, Ruanda y Darfur, as¨ª como la tard¨ªa respuesta al VIH/sida.

En palabras del grupo, la ONU fue creada sobre todo "para ahorrar a las generaciones sucesivas el azote de la guerra", pero hoy las mayores amenazas a la seguridad a las que nos enfrentamos "van mucho m¨¢s all¨¢ de los Estados que emprenden guerras agresivas. La preocupaci¨®n de los fundadores de la ONU era la seguridad del Estado. Cuando hablaban de crear un nuevo sistema de seguridad colectiva lo dec¨ªan en el sentido militar tradicional". Hoy las amenazas provienen de elementos no estatales, as¨ª como de los Estados, y ponen en peligro la seguridad de los seres humanos y la de los Estados.

La seguridad colectiva significa actualmente compartir de forma m¨¢s amplia la responsabilidad de la seguridad de los dem¨¢s. El grupo trata abiertamente de las nuevas amenazas transnacionales planteadas por los terroristas y de la propagaci¨®n de las armas de destrucci¨®n masiva. Sus miembros coincid¨ªan en que pod¨ªan darse "hip¨®tesis de pesadilla" que combinaran ambas cosas y que pudieran exigir el uso preventivo de la fuerza.

Instan a fortalecer el r¨¦gimen de no proliferaci¨®n por medio de inspecciones m¨¢s exhaustivas y a la negociaci¨®n de acuerdos para garantizar el acceso internacional al enriquecimiento nuclear y los servicios de reprocesamiento, en vez de permitir a los pa¨ªses que los construyan por su cuenta.

Respaldan la Iniciativa de Seguridad de Proliferaci¨®n del presidente George W. Bush, cuyo fin es detener el tr¨¢fico de armas de destrucci¨®n masiva. Sobre el terrorismo, rompen el largo atolladero en que se encontraba la ONU para encontrar una definici¨®n, condenando todos los ataques a civiles y proponiendo una serie de medidas que los Estados miembros deber¨ªan adoptar. Con respecto al uso preventivo de la fuerza, las interpretaciones tradicionales del art¨ªculo 51 de la Carta de la ONU (que estipula el derecho a la defensa propia) permiten a un Estado amenazado emprender acciones preventivas ante un ataque inminente, pero no usar la fuerza de forma preventiva en amenazas a m¨¢s largo plazo. El grupo ampliar¨ªa esta interpretaci¨®n para permitir el uso preventivo de la fuerza en algunas circunstancias, pero solamente con la aprobaci¨®n del Consejo de Seguridad. El Consejo de Seguridad juzgar¨ªa la legitimidad de tal acci¨®n en funci¨®n de si cumple o no los criterios tradicionales de guerra justa: la gravedad de la amenaza, el prop¨®sito de la respuesta, si la fuerza es o no el ¨²ltimo recurso, si se utiliza de forma proporcionada y si hay un equilibrio razonable de buenas y malas consecuencias. En este sentido, el presidente Bush hizo bueno el argumento en parte: el uso preventivo de la fuerza se puede justificar, pero no unilateralmente. Afganist¨¢n encajar¨ªa, pero no Irak.

Los detractores del informe se quejan de que este enfoque conf¨ªa excesivamente en un Consejo de Seguridad que puede verse paralizado por la pol¨ªtica y el veto. La ampliaci¨®n del Consejo podr¨ªa empeorar las cosas. Un Estado amenazado por atentados terroristas originados en otro Estado podr¨ªa ser menos paciente que una mayor¨ªa del Consejo con respecto a lo que es el "¨²ltimo recurso".

En Ruanda y en Kosovo, el Consejo de Seguridad no actu¨® a tiempo para salvar miles de vidas. ?Hay alguna alternativa a esperar al Consejo de Seguridad o actuar unilateralmente?

Ejemplos instructivos

Kosovo e Irak son dos ejemplos instructivos. En el primero, la perspectiva del veto del Consejo de Seguridad impidi¨® la acci¨®n, y una organizaci¨®n regional (la OTAN) actu¨® sin la autorizaci¨®n de la ONU. Aunque esto puso en tela de juicio la legalidad de la acci¨®n, la intervenci¨®n se benefici¨® de un sentimiento generalizado de legitimidad pol¨ªtica que limit¨® su impacto negativo en el orden internacional.

En el caso de la guerra de Irak, el presidente Bush nunca estableci¨® un amplio consenso que podr¨ªa haber aportado legitimidad ante un veto. Pa¨ªses como Francia y Alemania, que se opon¨ªan a la acci¨®n en Irak, se mostraron dispuestos al uso de la fuerza en Kosovo, a pesar de no contar con la autorizaci¨®n del Consejo de Seguridad.

Si los Estados se sienten impulsados a actuar en el caso de que el Consejo llegara a un punto muerto deber¨ªan saber que sus reputaciones se ver¨ªan menos da?adas si act¨²an seg¨²n las directrices de legitimidad del grupo, incluso si no satisfacen su criterio de legalidad. No hay ning¨²n informe que pueda crear un mundo m¨¢s seguro, pero aquellos que apoyen ese objetivo deben esperar que los Gobiernos y sus opiniones p¨²blicas se planteen seriamente las recomendaciones del grupo de expertos.