El en¨¦simo intento de reformar la financiaci¨®n auton¨®mica tras 10 a?os de retraso

Mucho ruido y pocas nueces. Esta expresi¨®n viene como anillo al dedo para representar el eterno debate que rodea la reforma de la financiaci¨®n auton¨®mica. El modelo vigente, de 2009, se hubiera tenido que renovar a los cinco a?os. Hoy en d¨ªa, ya en 2025, no se ha llegado a ning¨²n lado, aunque han corrido r¨ªos de tinta sobre el tema, protagonista de encendidos debates pol¨ªticos. Los focos est¨¢n ahora puestos en la financiaci¨®n singular de Catalu?a pactada entre ERC y PSC, denostada por la oposici¨®n y los dem¨¢s barones regionales y en un Gobierno en minor¨ªa al que le cuesta mover ficha. La pr¨®xima cita para desencallar la situaci¨®n ser¨¢ el 26 de febrero en el Consejo de Pol¨ªtica Fiscal ¡ªel c¨®nclave donde comunidades y Hacienda debaten sobre finanzas auton¨®micas¡ª, en el que previsiblemente se abordar¨¢ la quita de parte de la deuda auton¨®mica, otro acuerdo sellado con la Generalitat.

¡°La condonaci¨®n es una cuesti¨®n diferente a la reforma, pero se puede usar como caramelo para facilitarla¡±, opina ?ngel de la Fuente, director ejecutivo de la Fundaci¨®n de Estudios de Econom¨ªa Aplicada (Fedea). No considera, sin embargo, que sea una medida adecuada, pues cree que puede generar incentivos perversos. Aboga por simplificar el sistema, repartir m¨¢s herramientas tributarias a las autonom¨ªas para que suban impuestos si necesitan m¨¢s recursos, y que el grado de nivelaci¨®n de los servicios se pacte entre los dos grandes partidos, PP y PSOE. Diego Mart¨ªnez L¨®pez, catedr¨¢tico de Econom¨ªa de la Universidad Pablo de Olavide y tambi¨¦n investigador de Fedea, afirma que habr¨ªa que empezar por revisar la suficiencia del sistema ¡ªel dinero que se inyecta en ello¡ª, increment¨¢ndolo para lograr consensos: ¡°Es como se han reformado los modelos anteriores. La reestructuraci¨®n de la deuda podr¨ªa ser una manera para meter m¨¢s recursos, pero habr¨ªa que tocar varias piezas a la vez¡±.

Nuria Bosch, economista y catedr¨¢tica en la Universidad de Barcelona, tambi¨¦n defiende que se eleven los recursos. Calcula que los ingresos del Estado han crecido m¨¢s que los de las comunidades, que soportan m¨¢s de un tercio del gasto p¨²blico ¡ªencargadas de la sanidad, educaci¨®n y servicios sociales¡ª y cuyas necesidades han aumentado. ¡°Habr¨ªa que inyectar al menos 15.000 millones¡±, detalla. ¡°Ahora hay comunidades maltratadas, con una financiaci¨®n por habitante ajustado muy inferior a otras. Para arreglar estas arbitrariedades del modelo hay que aumentar el pastel. No puede ser que unas pierdan en t¨¦rminos absolutos para que otras ganen¡±.

El sistema actual est¨¢ constituido por un alambicado sistema de fondos. Todo empieza por una cesta com¨²n, el Fondo de Garant¨ªa de Servicios P¨²blicos Fundamentales, que se nutre de los impuestos que las comunidades comparten con el Estado (50% del IRPF, 50% del IVA y 58% de impuestos especiales), los cedidos (como sucesiones y donaciones) y aportaciones estatales. Esta cesta se reparte en funci¨®n de la poblaci¨®n ajustada por factores demogr¨¢ficos y geogr¨¢ficos, una variable que Hacienda propone corregir ¡ªacaba de enviar una propuesta a los Gobiernos regionales¡ª, pero sobre la cual no hay consenso entre las comunidades, que de cara a su reforma han conformado bloques al margen del color pol¨ªtico: algunas piden incluir factores como la despoblaci¨®n y otras primar la densidad por habitante, por ejemplo. Despu¨¦s entran en acci¨®n otros fondos (suficiencia, competitividad y cooperaci¨®n) que alteran el reparto, y que seg¨²n los expertos son el origen de muchos de los males del modelo: generan opacidad y complejidad y distorsionan la asignaci¨®n de los recursos.

La instant¨¢nea final lo corrobora: hay territorios que reciben una cantidad por habitante ajustado muy inferior a la media, sobre todo Murcia y la Comunidad Valenciana ¡ªtambi¨¦n Andaluc¨ªa y Castilla-La Mancha¡ª, y otras que est¨¢n muy por encima, como Cantabria. Madrid y Catalu?a, pese a ser aportadoras netas ¡ªlas ¨²nicas, junto a Baleares que meten en el sistema m¨¢s de lo que reciben¡ª, obtienen unos recursos que est¨¢n cerca de la media.

La otra pieza, separada pero ¨ªntimamente ligada al sistema, son los mecanismos extraordinarios de liquidez, pr¨¦stamos del Tesoro que pueden solicitar las comunidades en lugar de financiarse en el mercado. Se dise?aron en 2012, en plena crisis de la deuda. El resultado es que m¨¢s del 60% de la deuda auton¨®mica est¨¢ ahora en manos del Estado, pero con mucha heterogeneidad entre regiones. Madrid, Navarra y el Pa¨ªs Vasco no deben nada; Catalu?a es la que m¨¢s se ha beneficiado de estos cr¨¦ditos ¡ªel Estado posee el 80% de su pasivo¡ª, y de ah¨ª el acuerdo entre PSOE y ERC para condonar parte de ese lastre, una quita ampliable a las autonom¨ªas que solo tienen deudas con el mercado.

Un paso mucho m¨¢s grande es la financiaci¨®n singular: Catalu?a se quedar¨ªa con todos los impuestos pagados en su territorio ¡ªy una Agencia Tributaria propia¡ª y luego aportar¨ªa una cantidad al Estado por los servicios que este presta en la comunidad, adem¨¢s de una cuota de solidaridad al sistema. Aunque el acuerdo no baja al detalle, el dise?o se acerca m¨¢s al modelo foral de Pa¨ªs Vasco y Navarra ¡ªun esquema sui generis amparado por la Constituci¨®n y que el grueso de los especialistas considera insolidario¡ª que al com¨²n vigente en el resto de comunidades.

Santiago Lago, catedr¨¢tico en la Universidad de Santiago, cree que el acuerdo ¡°es muy complicado para el Gobierno¡±. ¡°Hasta la fecha se han hecho reformas graduales, y el federalismo catal¨¢n ha ayudado a que el sistema se descentralizara en una l¨®gica federalista. Ahora la apuesta es mayor, es girar hacia un sistema m¨¢s pr¨®ximo al foral. No supondr¨ªa una reforma, sino una ruptura con implicaciones para toda Espa?a. Hace falta modificar normas en el Congreso, y veo muy dif¨ªcil cuadrarlo no solo con otros partidos, sino en el mismo seno del PSOE¡±.

Financiaci¨®n singular

Catalu?a ha sido el motor de todas las modificaciones anteriores del sistema y de la mayor descentralizaci¨®n que defienden ahora los barones auton¨®micos ¡ªla de 2001, con el PP en el Gobierno, y la de 2009, con los socialistas¡ª. El l¨ªo, de hecho, tiene un componente esencialmente pol¨ªtico, motivo por el cual, seg¨²n Mart¨ªnez L¨®pez, a¨²n no se ha abierto el mel¨®n. ¡°La parte t¨¦cnica ya est¨¢ hecha, principalmente con el informe de la comisi¨®n de expertos de 2017¡å, precisa, un documento de docenas de p¨¢ginas que acab¨® en un caj¨®n. Tambi¨¦n cree que la propuesta catalana, ¡°ley¨¦ndola con ¨¢nimo constructivo¡±, podr¨ªa encajar en el modelo com¨²n. ¡°La singularidad se puede tratar a trav¨¦s del Fondo de Garant¨ªa y de la poblaci¨®n ajustada, y tambi¨¦n la ordinalidad, y se podr¨ªa construir un consorcio de agencias tributarias¡±, sugiere.

Bosch considera que la financiaci¨®n singular hasta podr¨ªa ampliarse a otros territorios: ¡°No ser¨ªa ning¨²n privilegio y podr¨ªa arreglar el sistema de nivelaci¨®n seg¨²n como se instrumente la aportaci¨®n a la solidaridad en el modelo singular¡±. De la Fuente, en cambio, sostiene que esa cuota es ¡°cosm¨¦tica¡±, pues habr¨ªa que renegociarla a?o tras a?o en la arena pol¨ªtica. ¡°La financiaci¨®n singular es la extensi¨®n del concierto vasco a Catalu?a. No es compatible con el r¨¦gimen com¨²n, punto¡±.

Violeta Ruiz Almendral, profesora de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad Carlos III de Madrid, coincide en que la propuesta catalana no tiene cabida en el sistema com¨²n y recuerda que ning¨²n modelo puede suponer un privilegio. ¡°El documento es casi un cortapega del estatut de 2005, con partes abiertamente contrarias a la sentencia del Constitucional. Pero un mal acuerdo puede ser un paso correcto¡±, matiza. ¡°Podemos criticar la propuesta de condonaci¨®n y la financiaci¨®n singular, pero al menos hay una propuesta. Me llama mucho la atenci¨®n que, con un sistema econ¨®micamente caducado, ninguna comunidad haya puesto su propia propuesta encima de la mesa¡±, zanja.