Un pa¨ªs a media luz

Tres d¨¦cadas de pol¨ªtica energ¨¦tica no deben resumirse en frases lapidarias, pero tampoco con el recurso fraudulento a las ¡°luces y sombras¡±, el latiguillo que invade e invalida cualquier balance resuelto con una exposici¨®n de cuanto ha ocurrido en un periodo determinado. El caso es que la pol¨ªtica energ¨¦tica espa?ola deja siempre en el observador un poso de insatisfacci¨®n que es independiente del partido que ocupa el poder; y la causa est¨¢ en que por m¨¢s mejoras que contabilicemos desde 1985, persisten errores que, por m¨¢s que se denuncien o se perciban sus efectos desastrosos para el conjunto de la econom¨ªa, se niegan a desaparecer.

Ni los a?os ni los equipos de gobierno pueden con ellos; o no los entienden o no tienen capacidad para corregirlos. O, lo que suele ser peor, cuando se soluciona un problema, el remedio genera otros m¨¢s dif¨ªciles de erradicar. En cualquier caso, alguna vez habr¨¢ que explorar la hip¨®tesis de que en el ¨¢mbito energ¨¦tico el gestor p¨²blico es un agente vicario de los intereses de las compa?¨ªas; ellas marcan los l¨ªmites en los que puede desenvolverse la acci¨®n del Estado.

No tiene explicaci¨®n que Espa?a carezca de un ministerio de Energ¨ªa

No tiene explicaci¨®n el hecho de que Espa?a carezca de un instrumento pol¨ªtico imprescindible para gestionar el mercado energ¨¦tico: es decir, un Ministerio de Energ¨ªa. Cuestiones tales como la garant¨ªa del suministro, las distorsiones de los mercados (el¨¦ctrico, carburantes) o la peculiar estructura empresarial de algunas grandes compa?¨ªas (con accionistas vacilantes o situaciones que invitan a la adquisici¨®n por parte de empresas extranjeras) no han merecido a la autoridad pol¨ªtica la conclusi¨®n obvia de que es necesario elevar el rango pol¨ªtico de la energ¨ªa. Ha quedado en manos de secretarios de Estado o generales, subalternos en suma, sin la capacidad de decisi¨®n aut¨®noma y la impronta decisoria de un ministro.

Sin embargo, desde 1976 se ha conferido prestancia pol¨ªtica (otra cosa bien diferente es el ¨¦xito de sus decisiones, muy discutible) a la ventanilla industrial, cuando es evidente que los requerimientos de regulaci¨®n de la industria pueden ser abordados con eficacia a partir de niveles pol¨ªticos m¨¢s bajos. La ausencia permanente del rasgo ministerial no ha privado a la energ¨ªa de una regulaci¨®n compleja y abundante, aunque durante los ¨²ltimos tres decenios se han observado graves dificultades de la administraci¨®n para hacerla cumplir. La orfandad pol¨ªtica es tanto m¨¢s acusada cuanto que no han sido pocas las ocasiones en las que ha sido necesario intervenir pol¨ªticamente para imponer los intereses p¨²blicos (el caso de la venta de Endesa, sin ir m¨¢s lejos); y en esas ocasiones fue necesario implicar a la presidencia del Gobierno en operaciones que podr¨ªa haber gestionado perfectamente un ministro.

Falta de planificaci¨®n

Desde 1996, la pol¨ªtica energ¨¦tica se ha caracterizado por otra ausencia absurda, la de una planificaci¨®n energ¨¦tica coherente. El Partido Popular (PP) ha justificado esta carencia con argumentos ideol¨®gicos ininteligibles, m¨¢s atentos al nominalismo (el t¨¦rmino planificaci¨®n remite vagamente a intenciones intervencionistas o coactivas de la libertad de mercado) que a la necesidad de contar con un orden m¨ªnimo o marco general para las decisiones administrativas. La interpretaci¨®n correcta de lo que debemos entender por planificaci¨®n es, precisamente, la de un marco de actuaci¨®n predeterminado para cada periodo, con el fin de conceder a los inversores potenciales de estabilidad jur¨ªdica o, al menos, la garant¨ªa de que las decisiones pol¨ªticas o administrativas no exceder¨¢n unos l¨ªmites conocidos.

Con planificaci¨®n (es decir, un marco de decisi¨®n) hubiera sido dif¨ªcil tomar decisiones tan incompetentes como la imposici¨®n de una mir¨ªada de impuestos, tasas y gabelas a la producci¨®n de electricidad con el fin de corregir el d¨¦ficit de tarifa, vulnerando el principio tributario b¨¢sico de que los grav¨¢menes deben responder a los criterios de sencillez y unicidad. Tampoco hubiera sido f¨¢cil rectificar con tanta tosquedad el modelo de primas a las energ¨ªas renovables. Efectivamente, eran insostenibles por su cuant¨ªa inabordable, exceso imputable a la euforia del expresidente de Gobierno Jos¨¦ Luis Rodr¨ªguez Zapatero y a que empezaron a subvencionarse en el momento en el que las tecnolog¨ªas renovables eran m¨¢s caras; pero aunque ni el dinero p¨²blico ni los bolsillos de los consumidores pudieran pagar el coste de la innovaci¨®n, no era necesario negar la tasa de rentabilidad reconocida desde el origen de la prima. La arbitrariedad ha sido uno de los grandes riesgos de la pol¨ªtica energ¨¦tica espa?ola desde 1985, en especial durante los mandatos del PP. Y la discrecionalidad tiene un coste. El d¨¦ficit de tarifa, heredado por cierto de la pol¨ªtica energ¨¦tica (o mejor, inflacionista) del exministro de Econom¨ªa Rodrigo Rato, se ha liquidado a duras penas (ya se ver¨¢ si repunta) a costa de debilitar la credibilidad regulatoria y financiera de Espa?a.

El mercado posee una abundante y compleja regulaci¨®n dif¨ªcil de cumplir

A grandes rasgos, los ¨²ltimos 30 a?os presentan dos grandes etapas. En la primera, hasta 1994, se detecta un impulso liberalizador muy acusado, producido en primera instancia por la integraci¨®n en la Uni¨®n Europea y tambi¨¦n como respuesta (retrasada) a la segunda crisis del petr¨®leo. La liberalizaci¨®n, en particular del mercado de carburantes, era obligada, simplemente porque el Tratado de la Uni¨®n impon¨ªa la desaparici¨®n de monopolio de petr¨®leos (CAMPSA) y su sustituci¨®n por un mercado formalmente liberalizado. La ruptura inclu¨ªa la desaparici¨®n de Campsa, por supuesto, pero tambi¨¦n la utilizaci¨®n de las redes de transporte por parte de otros operadores.

Liberalizaci¨®n escasa

La liberalizaci¨®n del mercado de combustibles ha sido cumplida, real, pero poco satisfactoria. Y la prueba es que 25 a?os despu¨¦s se ha extendido la sospecha de que existe un ¡°dominio del mercado¡±, es decir, que las grandes petroleras (Repsol, Cepsa y BP) se ponen de acuerdo para fijar los precios. No se trata de una acusaci¨®n ciega o simplemente fundamentada en ¡°sensaciones¡± de los consumidores; la Comisi¨®n Nacional de la Energ¨ªa antes y la Comisi¨®n Nacional de Mercados y Competencia (CNMC) ahora insisten en presentar informes y denuncias contra la supuesta colusi¨®n entre las petroleras.

Donde no ha llegado la liberalizaci¨®n ha sido al mercado el¨¦ctrico. No es necesario debatir sobre ello, porque los hechos son tercos y muestran que, aceptando como prueba de mercado liberalizado la capacidad de un consumidor para cambiar de suministrador, los usuarios de electricidad ¡ªun bien b¨¢sico que determina adem¨¢s el estado real de bienestar de una sociedad y, hasta cierto punto, el grado de competitividad de la industria¡ª, est¨¢n reducidos en la pr¨¢ctica a la condici¨®n de ¡°mercado cautivo¡±, predeterminados por las redes capilares de suministro y con largos tr¨¢mites por delante si desean cambiar de compa?¨ªa. Se intent¨® liberalizar la electricidad regulando un mercado de comercializaci¨®n, pero los resultados no son satisfactorios; en cuanto a la iniciativa reciente de contraponer a las tarifas de ¨²ltimo recurso (las que paga la mayor¨ªa de la poblaci¨®n) con tarifas de un mercado libre en el que caben ofertas ¡°a medida del consumidor¡±, es demasiado reciente para comprobar sus efectos, pero lo que se puede decir hoy es que resultan notablemente mas caras y su funcionalidad es discutible en cuanto que dependen de aparatos de medida poco extendidos.

Las l¨ªneas maestras b¨¢sicas de la pol¨ªtica energ¨¦tica hasta 1996 incluyen la liberalizaci¨®n mencionada del mercado de los carburantes, una moratoria nuclear que, atendiendo al exceso de oferta (y al hecho de que se estaban aplicando grandes inversiones con cargo al bolsillo del consumidor), conden¨® a la desaparici¨®n a varios grupos de generaci¨®n; y la formaci¨®n de un sistema de formaci¨®n de precios de la electricidad fundados en el reconocimiento de los costes a trav¨¦s del llamado Marco Legal Estable. A partir de 1998 este sistema fue sustituido por otro de estimaci¨®n del precio medio del mercado, completado despu¨¦s con un simulacro de subastas. El resultado del nuevo procedimiento ha sido la segunda ¡°herencia¡± m¨¢s cara de los gobiernos del exjefe del gobierno Jos¨¦ Mar¨ªa Aznar (la primera fue el boom inmobiliario, con su crash incluido): el d¨¦ficit de tarifa, que llega hasta los 24.000 millones. A estas alturas ya estar¨¢ claro que la ¡°liberalizaci¨®n¡± de los mercados energ¨¦ticos ha sido un slogan verbal que en la pr¨¢ctica se ha aplicado seg¨²n las necesidades del servicio del gobierno. Cuando al PP le interes¨® controlar la inflaci¨®n, sencillamente se embalsaron los precios ¡ªel m¨¦todo de las subastas ayud¨® mucho a ello¡ª y se trasladaron los costes de la energ¨ªa a la generaci¨®n posterior.

Renovables en crisis

Aqu¨ª aparece otro de los rasgos de la pol¨ªtica energ¨¦tica espa?ola. Habitualmente hay una gran diferencia entre las grandes palabras proclamadas (liberalizaci¨®n es una de ellas) y la situaci¨®n real de los mercados. La innovaci¨®n tecnol¨®gica asociada a las energ¨ªas renovables era la soluci¨®n para el cambio del patr¨®n de crecimiento de la econom¨ªa espa?ola, pero una gesti¨®n deficiente de las primas y normas legales disparatadas convirtieron las renovables en pretexto para un mercado especulativo (cabe salvar la energ¨ªa e¨®lica) con un coste inaceptable para el erario p¨²blico.

La idea rectora de la estructura energ¨¦tica durante el per¨ªodo ha sido y es reducir el consumo de carb¨®n (por exigencias medioambientales y altos elevados de producci¨®n) y las energ¨ªas t¨¦rmicas convencionales (centrales de fuel) a cambio de favorecer las energ¨ªas m¨¢s limpias (gas, renovables); pero el carb¨®n sigue pesando como una losa, porque en t¨¦rminos pol¨ªticos las comunidades aut¨®nomas ¡°necesitan¡± del voto de los mineros. En resumen, los objetivos energ¨¦ticos se consiguen siempre a medias, los casos de regresi¨®n son frecuentes y no existe la seguridad de que la energ¨ªa est¨¢ sujeta a l¨ªneas racionales de acci¨®n. Pero no hay que caer en la frustraci¨®n; lo ¨²nico que pasa es que la tarea se traslada a la pr¨®xima generaci¨®n; la actual, sea el a?o que sea, o embalsa los precios o destruye la seguridad jur¨ªdica.