¡°Habr¨ªa que crear una hucha regional para cuando las cosas vayan mal¡±

?ngel de la Fuente (Gij¨®n, 1962), director de la Fundaci¨®n de Estudios de Econom¨ªa Aplicada (Fedea), un laboratorio de ideas patrocinado por las grandes empresas del Ibex 35, est¨¢ promoviendo en los ¨²ltimos meses un movimiento para reformar el sistema de financiaci¨®n auton¨®mica a trav¨¦s de un modelo t¨¦cnico que huya de las componendas pol¨ªticas. El actual sistema de reparto del dinero entre las comunidades es un mecanismo parcheado por las sucesivas reformas. "Es complejo, opaco, arbitrario y desigual", lanza para explicar la debilidad de un sistema que recibe cr¨ªticas de todas las autonom¨ªas. Todos los territorios se sienten maltratados, lo que en realidad refleja que muchas de las quejas esconden detr¨¢s un motivo pol¨ªtico.

El pasado martes organiz¨® un encuentro de trabajo en el que particip¨® una veintena de los m¨¢s prestigiosos expertos en esta cuesti¨®n y en la que intervinieron representantes de los principales partidos pol¨ªticos. Esa misma tarde, en su despacho de la fundaci¨®n, recibe a EL PA?S. "Intentamos que se discuta sobre financiaci¨®n auton¨®mica y recoger las ideas que creemos que pueden ser ¨²tiles al sistema para trasladarlas a quien decide", explica mientras bebe caf¨¦ en una taza de los Beatles. "En realidad no tengo muchas esperanzas de que nos vayan a hacer caso en un sentido literal", admite con cierta resignaci¨®n. Pero remacha que s¨ª tiene "la esperanza" de que el trabajo que est¨¢n realizando sirva para que el pr¨®ximo modelo sea mejor que el que resultar¨ªa si no se hubiera promovido todo este debate.

El reparto actual es una loter¨ªa que reordena a las comunidades de manera arbitraria

Pregunta. ?Por qu¨¦ es tan urgente renovar el sistema de financiaci¨®n auton¨®mica?

Respuesta. No lo es. Es m¨¢s importante hacerlo bien que hacerlo r¨¢pido.

P. Hay quien dice que el actual sistema no ha funcionado por la crisis.

R. Los sistemas de financiaci¨®n auton¨®mica son b¨¢sicamente mecanismos de reparto. Si hay poco que repartir, nadie est¨¢ contento pero eso no quiere decir necesariamente que el sistema sea malo o bueno. Si hubi¨¦ramos crecido al 5%, habr¨ªa muchas menos quejas, pero el sistema seguir¨ªa siendo malo, entre otras cosas porque es poco equitativo y genera problemas serios de incentivos para los gobiernos auton¨®micos.

P. ?No le sorprende que los partidos pol¨ªticos hayan pasado casi de puntillas en sus programas electorales sobre la financiaci¨®n auton¨®mica?

R. No. En las ¨²ltimas elecciones ya lo hicieron. Supongo que es un asunto complicado para una campa?a electoral porque en el momento en que uno empieza a concretar es casi seguro que en alg¨²n sitio se te enfadan.

P. Ha presentado una propuesta sobre la reforma del sistema de financiaci¨®n, ?en qu¨¦ consiste?

Defiende que las comunidades tengan un tramo del IVA que puedan subir o bajar de forma colegiada

R. Hay dos cosas distintas. La primera es una propuesta espec¨ªfica sobre el n¨²cleo de un nuevo modelo. Lo escrib¨ª como punto de partida para la discusi¨®n en el encuentro de S?Agar¨® (Girona) [Una reuni¨®n celebrada en febrero en el que particip¨® m¨¢s de una veintena de expertos y algunos representantes pol¨ªticos para debatir sobre el tema]. De este encuentro sale tambi¨¦n el germen de lo que podr¨ªa ser un consenso sobre las grandes l¨ªneas de la reforma. Esta segunda propuesta es la m¨¢s importante y en ella llevamos trabajando varios meses, comenzando en S'Agar¨® y siguiendo con una serie de reuniones que estamos organizando en distintas ciudades espa?olas en colaboraci¨®n con la Fundaci¨®n Olof Palme y otras instituciones como el C¨ªrculo de Econom¨ªa y el Observatorio Econ¨®mico de Andaluc¨ªa.

P. Cu¨¢les son los puntos m¨ªnimos de acuerdo para reformar la financiaci¨®n.

R. Primero, hay que simplificar el sistema para que se pueda explicar a la gente. Segundo, el reparto tiene que ser m¨¢s equitativo que el actual. Esto tiene dos dimensiones. Por un lado hay que reducir la desigualdad, que ahora es muy alta. El ¨ªndice de financiaci¨®n por habitante ajustado var¨ªa entre el 124 de Cantabria y el 93 de la Comunidad Valenciana. Por tanto, hay 30 puntos de diferencia dentro de las comunidades de r¨¦gimen com¨²n, que pasan a ser m¨¢s de 100 si consideramos a las comunidades forales. Por otro lado, el reparto actual es una especie de loter¨ªa que reordena a las regiones de manera arbitraria. Muchos somos partidarios de la igualdad total en financiaci¨®n por habitante ajustado, pero si eso no es posible entonces la desigualdad que quede tras aplicar el sistema tiene que reflejar la desigualdad de origen en t¨¦rminos de recursos tributarios. Esto es lo que se llama el principio de ordinalidad: que el sistema no cambie el orden, de la misma forma que el IRPF no cambia la ordenaci¨®n por renta de contribuyentes. Tercero, hay que eliminar un d¨¦ficit de autonom¨ªa y responsabilidad fiscal por parte de las comunidades aut¨®nomas que limita su margen de actuaci¨®n y les da incentivos para gastar m¨¢s de la cuenta. Y cuarto, hay que dise?ar un mecanismo razonable de reparto vertical de recursos.

Hay que simplificar el sistema para que se pueda explicar a la gente

P. ?Cu¨¢l es el mayor error del sistema actual?

R. Seguramente la mara?a de fondos "verticales" que transfieren recursos estatales a las comunidades con criterios discutibles y contradictorios entre s¨ª y termina generando un reparto aparentemente arbitrario de recursos.

P. C¨®mo se podr¨ªa dise?ar mejor este reparto.

R. Habr¨ªa que eliminar los Fondos de Suficiencia, Competitividad y Cooperaci¨®n y repartir sus recursos a trav¨¦s de un ¨²nico fondo de nivelaci¨®n vertical que reduzca en la medida de lo posible la desigualdad que quede tras aplicar el Fondo de Garant¨ªa. Con eso, la desigualdad se reducir¨ªa en un 70% o un 75%.

P. El documento que ustedes presentaron en S?Agar¨® enumera varias propuestas para dar m¨¢s capacidad tributaria a las comunidades.

No soy partidario de compensar retroactivamente a las comunidades que tienen un d¨¦ficit de financiaci¨®n.

R. S¨ª, ese fue un tema en el que no llegamos a un acuerdo y por eso el documento enumera varias opciones sin decantarse por una de ellas. La cuesti¨®n es c¨®mo les damos a las comunidades aut¨®nomas m¨¢s control sobre sus ingresos para luego exigirles m¨¢s responsabilidad sobre sus gastos. Las comunidades ya tienen bastante margen de actuaci¨®n en el caso de los impuestos directos (IRPF, Patrimonio, Sucesiones etc) y algunos indirectos. Los grandes impuestos sobre los que no pueden actuar son el IVA y los especiales. Pero hay un problema t¨¦cnico puesto que la UE no nos deja tener tipos distintos dentro del mismo pa¨ªs. Una soluci¨®n consistir¨ªa en crear tramos auton¨®micos del IVA y especiales y permitir que las comunidades, actuando de forma colegiada, fijen los correspondientes tipos que tendr¨¢n que ser iguales en toda Espa?a.

P. Pero habr¨ªa comunidades que se escudar¨ªan en las otras... se opondr¨ªan para sacar tajada pol¨ªtica pero se beneficiar¨ªan de la decisi¨®n de las dem¨¢s

R. Exacto, ese es un problema importante. Otro ser¨ªa como articular legalmente la decisi¨®n colegiada de las autonom¨ªas.

El Gobierno tendr¨ªa que haber intervenido un Ayuntamiento mediano para lanzar una advertencia: Si incumples pasan cosas desagradables

P. Hab¨ªa otras propuestas alternativas como ceder el 100% del IRPF.

R. A cambio de devolver al estado los impuestos indirectos. Esta opci¨®n tiene la ventaja de que los tipos de IRPF pueden ser distintos, con lo que las comunidades tendr¨ªan bastante m¨¢s margen de actuaci¨®n que con el IVA colegiado. Pero tendr¨ªa tambi¨¦n un inconveniente muy importante: puesto que el IRPF es el mayor instrumento redistributivo por el lado de los ingresos, dejar al Estado sin nada que decir sobre ¨¦l no parece una buena idea. La mayor parte de nosotros no ser¨ªamos partidario de esta f¨®rmula.

P. Tambi¨¦n se ha hablado de copagos. En p¨²blico casi nadie los quiere y en privado los ven inevitables.

R. Aqu¨ª hay dos cuestiones distintas: una tiene que ver con la existencia de los copagos y otra con qui¨¦n los controla. A mucha gente le preocupa que los copagos puedan excluir a los m¨¢s necesitados de ciertos tratamientos o servicios, pero eso se puede evitar sin demasiados problemas lig¨¢ndolos al nivel de renta. Si se dise?an bien, pueden ser muy ¨²tiles porque son una de las pocas herramientas que puede actuar sobre la demanda. En relaci¨®n con la segunda cuesti¨®n, lo l¨®gico es que el copago est¨¦ en manos de quien gestiona el servicio, esto es, de las comunidades aut¨®nomas.

P. Las comunidades ya tienen capacidad tributaria en IRPF y sucesiones. No las han usado o las ha usado mal porque el impuesto de sucesiones, por ejemplo, lo han convertido en un galimat¨ªas.

R. Las han usado poco y mal. En primer lugar porque prefieren pedir dinero a Madrid antes que aumentar sus impuestos. Como la cosa les ha funcionado, lo de subir impuestos se ha convertido en un ¨²ltimo recurso y s¨®lo se ha empezado a hacer en serio en un momento de crisis muy aguda. En segundo lugar, hay algunos impuestos, como el de sucesiones, que no son buenos candidatos a ser descentralizados. Seguramente sucesiones deber¨ªa ser un impuesto estatal. Si queremos que siga siendo auton¨®mico quiz¨¢s convenga fijar alg¨²n tipo de l¨ªmite a la baja.

P. Hay quien sostiene que los ingresos de las comunidades deben ser m¨¢s estables y menos sensibles al ciclo.

Se podr¨ªa reducir en un 75% la desigualdad entre las regiones con un ¨²nico fondo de transferencia verticales

R. Los ingresos, y los gastos, de las comunidades son bastante menos c¨ªclicos que los de la Administraci¨®n Central, pero es verdad que habr¨ªa que dar a las comunidades aut¨®nomas mejores instrumentos para alisar el gasto a lo largo del ciclo. No se pueden cerrar colegios y hospitales cada vez que entramos en una recesi¨®n.

P. ?Y c¨®mo se evita eso?

R. Creando fondos de estabilizaci¨®n presupuestaria para las autonom¨ªas, esto es, d¨¢ndoles una hucha en la que cada una pueda guardar parte de sus ingresos durante la parte alta del ciclo y sacarlos en la parte baja para mantener sus niveles de servicio.

P. ?C¨®mo se aumenta la responsabilidad fiscal de las comunidades?

R. La cuesti¨®n es c¨®mo restablecer un v¨ªnculo claro entre impuestos y prestaciones que ser¨ªa el freno natural a la tentaci¨®n de gastar m¨¢s de los gobiernos auton¨®micos. En el actual modelo, este nexo se ha debilitado mucho porque la experiencia les dice a los Gobiernos regionales que siempre pueden obtener m¨¢s recursos del Ejecutivo Central sin coste pol¨ªtico. Darle la vuelta a la situaci¨®n ser¨¢ complicado. Para ello, primero hay que darles m¨¢s instrumentos de ingreso para que no tengan la excusa de que ellos no pueden obtener todos los recursos que necesitan. Segundo, ser¨ªa bueno que los ciudadanos tuvieran una idea m¨¢s clara de a d¨®nde va a parar su dinero para que puedan votar en consecuencia. En los temarios de secundaria deber¨ªa de haber bastante m¨¢s material sobre el funcionamiento del estado auton¨®mico. Buena parte de los espa?oles sigue pensando que pagan impuestos a "Hacienda" y que el Estado sigue encarg¨¢ndose de la educaci¨®n y la sanidad... y eso hace muy dif¨ªcil asignar responsabilidades a cada administraci¨®n. Finalmente, hay un problema de reputaci¨®n. El Gobierno central debe dejar claro que no va a dar a las comunidades m¨¢s dinero del que les toca, o al menos, que si hay un rescate, ¨¦ste tendr¨¢ consecuencias desagradables.

P. Existe cierto consenso en que el sistema de entregas a cuentas, que se liquida con dos a?os de retraso, se puede mejorar f¨¢cilmente. ?Por qu¨¦ no se hace?

R. Ser¨ªa muy f¨¢cil pero hay comunidades que no quieren porque les generar¨ªa problemas de tesorer¨ªa. Ser¨ªa perfectamente viable que conforme entra el dinero en caja se env¨ªe a donde toca. Pero esto generar¨ªa unos flujos de ingresos muy irregulares. Muchas comunidades prefieren un sistema que les d¨¦ estabilidad, en el que cobran lo mismo todos los meses y saben de un a?o para otro cu¨¢nto van a recibir. Se quejan ahora cuando el ciclo est¨¢ cambiando para mejor y el aumento de ingresos tarda algo m¨¢s en llegarles, pero no se quejaron en 2008 y 2009 cuando era al rev¨¦s y el sistema les dio mucho m¨¢s de lo que les tocaba.

P. Uno de los problemas del sistema espa?ol son las cl¨¢usulas de statu quo que han tendido a perpetuar las desigualdades iniciales del sistema al impedir que nadie pierda con cada reforma. ?C¨®mo hacer que una comunidad acepte perder?

R. La idea es introducir periodos de transici¨®n para que ninguna pierda en t¨¦rminos absolutos, pero es verdad que algunas tienen que perder en t¨¦rminos relativos para que otras que est¨¢n peor pueden mejorar. Si le damos a cada comunidad poder de veto, nunca arreglaremos el problema. Adem¨¢s, apelo al inter¨¦s colectivo inteligente. Todas las comunidades tienen inter¨¦s en que el sistema funcione bien y sea sostenible. Vamos todos en el mismo barco.

P. ?Cree que algunas comunidades como la Comunidad Valenciana, Murcia... que arrastran d¨¦ficit hist¨®ricos de financiaci¨®n deber¨ªan tener alguna compensaci¨®n?

R. El sistema deber¨ªa arreglarse lo antes posible para que tengan una financiaci¨®n m¨¢s justa. Pero no soy partidario de compensarles retroactivamente. En su d¨ªa firmaron los sucesivos acuerdos y aceptaron la obligaci¨®n de ajustarse a lo que les daba el sistema. Si ahora los rescatamos, agravaremos a¨²n m¨¢s los problemas de incentivos que ya tenemos porque siempre ser¨¢ posible encontrar alguna excusa plausible para pedir m¨¢s dinero al centro.

P. Algunas comunidades reclaman un reparto m¨¢s equitativo de los objetivos de d¨¦ficit. ?Qu¨¦ opina?

R. Las comunidades reclaman unos objetivos de d¨¦ficit m¨¢s laxos para ellas, que no es lo mismo. El d¨¦ficit es una herramienta para alisar el gasto sobre el ciclo y por lo tanto deber¨ªa repartirse teniendo en cuenta no el volumen de gasto per se, sino el grado de sensibilidad al ciclo de los gastos e ingresos de las administraciones. El Estado es el que tiene los ingresos y gastos m¨¢s c¨ªclicos, fundamentalmente porque es el que se queda con casi todo el impuesto de sociedades y el que paga las prestaciones por desempleo. Por lo tanto, me parece bien que sea ¨¦l el que tiene el grueso de la capacidad de endeudamiento.

P. El FLA naci¨® como algo transitorio y se ha convertido en algo casi estructural. ?Qu¨¦ deber¨ªa hacerse con este instrumento?

R. Deber¨ªa eliminarse poco a poco porque se trata de una ayuda poco transparente a las comunidades aut¨®nomas que se reparte de una forma injusta y que adem¨¢s genera grandes problemas de incentivos y deja a las comunidades en una posici¨®n excesivamente dependiente del Gobierno Central. Para ello, habr¨ªa que ir subiendo los intereses que se pagan, que ahora son b¨¢sicamente cero, hasta llegar a los tipos de mercado para que las comunidades vayan teniendo incentivos para desengancharse. Y por supuesto, habr¨ªa que dejar de financiar los excesos de d¨¦ficit por encima del objetivo fijado.

P. ?Por qu¨¦ es tan dif¨ªcil reformar el sistema de financiaci¨®n? ?Se debe a las diferencias pol¨ªticas entre partidos?

R. Yo tengo la impresi¨®n que el problema fundamental es el conflicto de intereses entre territorios y no las diferencias pol¨ªticas entre partidos. Creo que ser¨ªa mucho m¨¢s f¨¢cil poner de acuerdo a los grandes partidos que a las comunidades aut¨®nomas. Eso no quiere decir que no haya que escuchar a las comunidades aut¨®nomas, pero no podemos darles poder de veto.

P. El Gobierno aprob¨® una nueva ley de estabilidad presupuestaria que apenas aplica. Las comunidades siguen presentando grandes desajustes presupuestarios. ?Sirve de algo?

R. La actual Ley de Estabilidad est¨¢ bastante bien porque da al Gobierno Central instrumentos potencialmente efectivos para obligar a las administraciones territoriales a cumplir con sus obligaciones presupuestarias, lo que no suced¨ªa en las versiones anteriores de la ley, que se limitaban b¨¢sicamente a expresar deseos piadosos. Entre los instrumentos hay multas y la posibilidad de intervenci¨®n pero tambi¨¦n un techo de gasto que te obliga a ahorrar cuando las cosas van bien. Es la clave para que las cosas puedan cuadrar a lo largo del ciclo, porque recortar es siempre complicado.

P. Pero el Gobierno apenas ha usado las sanciones

R. Efectivamente, ha faltado la voluntad pol¨ªtica y es una l¨¢stima, aunque por supuesto, la ley hay que aplicarla con prudencia. Intervenir Catalu?a o Andaluc¨ªa ser¨ªan palabras mayores. Pero hubiese tenido sentido intervenir alg¨²n ayuntamiento mediano para enviar el mensaje de que si incumples repetidamente tus obligaciones presupuestarias llega un momento en el que empiezan a pasar cosas desagradables.

P. Europa sigue exigiendo ajustes presupuestarios y aunque la econom¨ªa crece, Espa?a sigue con fuertes restricciones presupuestarias. Tradicionalmente las reformas del sistema de financiaci¨®n se han saldado con m¨¢s dinero por parte del Estado. C¨®mo ser¨¢ posible ahora un acuerdo si no hay mucho margen.

R. Mejor que no haya margen porque en caso contrario tendr¨ªamos un nuevo regalo sin contrapartidas a las comunidades aut¨®nomas para engrasar el acuerdo.

P. ?Cree que el trabajo que est¨¢n haciendo servir¨¢ para algo?

R. Parte de la misi¨®n de Fedea consiste en promover la discusi¨®n sobre pol¨ªticas p¨²blicas y en ofrecer propuestas constructivas que incorporen las cosas que hemos ido aprendiendo los economistas. Eso es lo que estamos tratando de hacer en el caso de la financiaci¨®n auton¨®mica: enriquecer la discusi¨®n, recoger ideas que puedan ser ¨²tiles y trasladarlas a quienes deciden. No tengo muchas esperanzas de que nos vayan a hacer caso en un sentido literal. Pero si tengo la esperanza de que nuestro trabajo ayude a que el pr¨®ximo sistema sea un poco mejor.