?C¨®mo financiamos el pr¨®ximo salto de la deuda p¨²blica?

Los informes nacionales e internacionales de previsi¨®n econ¨®mica emitidos tras el inicio del brote pand¨¦mico est¨¢n proyectando ca¨ªdas del PIB para Espa?a en torno al 10% en 2020, en las estimaciones menos pesimistas[1]. Estos escenarios contemplan medidas de desconfinamiento gradual a lo largo del segundo trimestre de 2020 y ausencia de rebrote de la pandemia en la segunda mitad del a?o[2]. En tal caso, en 2021 se producir¨ªa un rebote del PIB que podr¨ªa compensar entre la mitad y dos tercios de la ca¨ªda producida este a?o, gracias a la parte de la actividad econ¨®mica que hubiera conseguido sobrevivir al confinamiento, as¨ª como a las decisiones de gasto de inversi¨®n aplazadas en el tiempo y a la activaci¨®n de proyectos empresariales paralizados con la pandemia. La previsi¨®n de consenso del panel de Funcas del mes de mayo y la del Gobierno en la Actualizaci¨®n del Programa de Estabilidad 2020-2021 se sit¨²an en esta l¨ªnea para ambos a?os.

S¨®lo por el efecto de la contracci¨®n del PIB en 2020 (en los escenarios menos desfavorables), los 1,19 billones de euros de deuda p¨²blica espa?ola registrada al final de 2019 pasar¨ªan de suponer el 95,5% del PIB nacional (que en 2019 se cifraba en 1,25 billones de euros), al entorno del 106%. A ello habr¨¢ que a?adir un 10% de d¨¦ficit proyectado para este a?o por los organismos de previsi¨®n y por el propio Gobierno, lo que llevar¨ªa la deuda p¨²blica a un nivel superior al 115% del PIB al final de 2020. Todo ello sin incluir el montante de las l¨ªneas de cr¨¦dito p¨²blico destinadas a mantener la liquidez de empresas y aut¨®nomos, que no computan como d¨¦ficit y se financian directamente con deuda p¨²blica, y los aplazamientos de impuestos durante los meses de inactividad econ¨®mica que definitivamente no sea posible recaudar.

En 2021, el repunte previsto del PIB nominal, cercano al 7%, amortiguar¨ªa en parte el salto de la ratio de deuda respecto al PIB de 2020. Pero el d¨¦ficit p¨²blico previsto para 2021, de una magnitud estimada del 7% del PIB, mantendr¨ªa la deuda p¨²blica en niveles no inferiores a los de 2020, suponiendo que no se aprobaran nuevas medidas de gasto p¨²blico. En 2021, por otro lado, podr¨ªan incrementarse las ejecuciones de avales p¨²blicos por impagos de las l¨ªneas de cr¨¦dito oficial, que contribuir¨ªan directamente al incremento adicional de la deuda p¨²blica.

Este salto de deuda previsto para Espa?a ha planteado la cuesti¨®n de su financiaci¨®n y, dado que este incremento se producir¨¢ tambi¨¦n en el resto de la UE en proporciones similares[3] (aunque con cierta tendencia a ser mayor en los pa¨ªses que parten con mayores niveles de deuda en 2019, como se comprueba en los dos siguientes gr¨¢ficos), ha reabierto el debate sobre la puesta en marcha de mecanismos de solidaridad o mutualizaci¨®n a nivel de la UE.

La emisi¨®n de los llamados ¡°coronabonos¡± se ha defendido desde el principio de estas conversaciones como la v¨ªa m¨¢s clara hacia una eventual deuda p¨²blica europea. No obstante, no hemos de olvidar que hay otras v¨ªas de pseudomutualizaci¨®n, m¨¢s asumibles para los pa¨ªses contrarios a esta propuesta. Una de ellas, que sin embargo ha sido fuertemente criticada por los defensores de una mutualizaci¨®n m¨¢s ambiciosa, son los programas de asistencia financiera del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). Esta v¨ªa se plante¨® tras el acuerdo del Eurogrupo del pasado 9 de abril con el recurso a la denominada L¨ªnea de Cr¨¦dito de Condiciones Reforzadas (ECCL)[4], dirigida a financiar ¨²nicamente los gastos directa o indirectamente relacionados con la crisis sanitaria, hasta un montante m¨¢ximo del 2% del PIB para cada Estado miembro. Esta ser¨ªa la ¨²nica condicionalidad de este mecanismo (t¨¦rmino que despierta los recelos de los pa¨ªses potencialmente prestatarios de esta u otras l¨ªneas de financiaci¨®n del MEDE). Y es esta cuesti¨®n, la de la condicionalidad, la que parece ser¨¢ la cuesti¨®n esencial del plan de recuperaci¨®n, una vez superado el brote epid¨¦mico.

Sin embargo, esa supuesta condicionalidad asociada a un plan de reequilibrio del d¨¦ficit y la deuda en los pr¨®ximos a?os vendr¨¢ determinada, en cualquier caso, por las reglas y procedimientos habituales del Pacto de Estabilidad, por m¨¢s que su aplicaci¨®n se haya flexibilizado al aplicar la cl¨¢usula de salvaguardia para permitir el recurso al gasto p¨²blico extraordinario en apoyo de la recuperaci¨®n tras la crisis provocada por la COVID-19. Esta flexibilizaci¨®n de los objetivos de d¨¦ficit y deuda pueden alejar el temor a un ajuste impuesto (v¨ªa Memorando de Entendimiento, como hace diez a?os) como condici¨®n para el acceso a otras l¨ªneas MEDE orientadas a la recuperaci¨®n econ¨®mica. Pero tambi¨¦n debemos hacer memoria y autocr¨ªtica, y relativizar la supuesta rigidez y dureza de la supervisi¨®n europea durante el programa de ayudas al sector financiero. En 2009, Espa?a entr¨® en un procedimiento de d¨¦ficit excesivo que se ha prolongado hasta 2018, con tres pr¨®rrogas[5] que supusieron otras tantas revisiones de las sendas de consolidaci¨®n fiscal, ante los reiterados incumplimientos de los objetivos de estabilidad.

En lo referente al ajuste de la deuda p¨²blica, Espa?a pas¨® entre 2008 y 2013 del 40% al 95% del PIB, manteni¨¦ndose en estos niveles hasta la actualidad, sin que las supuestas rigideces del Pacto de Estabilidad hayan sido efectivas en la reducci¨®n de dichos niveles. Esto significa que, incluso en los recientes a?os de crecimiento econ¨®mico (en los que la tasa espa?ola ha sido superior a la de la zona euro), el volumen de nuestra deuda p¨²blica no ha dejado de crecer, y ¨²nicamente gracias al crecimiento del PIB nominal se ha conseguido reducir ligeramente la ratio, aunque en menor medida que la mayor¨ªa de socios europeos. S¨®lo una vez corregido el d¨¦ficit excesivo en 2018, cuando ¨¦ste se situ¨® por debajo del 3% del PIB, Espa?a entr¨® en el mecanismo transitorio de supervisi¨®n de los super¨¢vits primarios[6], para ir reduciendo los riesgos a medio y largo plazo de la sostenibilidad de la deuda p¨²blica derivados del envejecimiento demogr¨¢fico.

En definitiva, a pesar de esta flexibilizaci¨®n de las reglas fiscales y de la huida de una condicionalidad asociada a un programa de rescate del MEDE, se hace dif¨ªcil pensar en cualquier instrumento de mutualizaci¨®n de deuda p¨²blica en la UE que no conlleve exigencias de saneamiento de las cuentas p¨²blicas equivalentes, al menos, a las que requiriese el recurso al MEDE, o a las que exigieran, como alternativa, los mercados financieros por la v¨ªa de la elevaci¨®n de la prima de riesgo. Si para la integraci¨®n en el euro se establecieron criterios de convergencia nominal, tendr¨ªa sentido que tambi¨¦n se exigieran algunos compromisos de evoluci¨®n de las cuentas p¨²blicas para la creaci¨®n de un tesoro europeo con capacidad de emitir deuda compartida.

Por m¨¢s que la mutualizaci¨®n de la deuda fuera deseable para reforzar la UE, la evoluci¨®n reciente de la deuda p¨²blica en Espa?a e Italia no parece una buena carta de presentaci¨®n para tal propuesta, y no disipa los temores de otros pa¨ªses sobre el riesgo moral, es decir, sobre la relajaci¨®n de los incentivos a una reducci¨®n suficiente (siempre que fuera posible estimar qu¨¦ reducci¨®n pudiera considerarse como tal) de la deuda p¨²blica. Tampoco cabe pensar que el recurso a la compra masiva de deuda por el BCE para aliviar la carga de intereses asociada a la elevaci¨®n de la prima de riesgo vaya a eximir a los pa¨ªses de unos requerimientos de saneamiento fiscal, en cuanto sea posible.

Por otro lado, el MEDE es un mecanismo conocido y con experiencia previa en rescates, lo que en una depresi¨®n como la que se avecina puede tener sus ventajas. Y se trata, no lo olvidemos, de una entidad de car¨¢cter p¨²blico, creada y participada por los Estados miembros de la UE. Si los temores del recurso al MEDE se fundamentan en una eventual p¨¦rdida de soberan¨ªa fiscal, ¨¦sta es en todo caso inherente a una deuda p¨²blica excesiva, se financie como se financie.

Tampoco conviene olvidar las lecciones de la ¨²ltima recesi¨®n. En aquella ocasi¨®n, la crisis de la deuda soberana fue calificada por el presidente del Consejo Europeo como un ¡°giro inesperado¡± de la crisis financiera que la precedi¨®, e impuls¨® definitivamente el pacto fiscal y la creaci¨®n del MEDE, que articul¨® los programas de asistencia a Grecia, Irlanda, Chipre, Portugal y Espa?a. Esta experiencia adquirida puede ser muy ¨²til frente a una nueva crisis en la que la incertidumbre, m¨¢s que entonces, constituye el principal elemento de consenso entre los economistas.

El FMI y el Banco de Espa?a no descartan un serio riesgo de agravamiento de las perspectivas econ¨®micas. Y como decimos, algunos de los escenarios m¨¢s favorables para 2020 ya han sido superados por la evoluci¨®n de la pandemia. El FMI plantea tres escenarios m¨¢s desfavorables, con reducciones del PIB mundial en 2021 de hasta el 8% adicional respecto al escenario base. Es decir, que la recesi¨®n podr¨ªa ser peor, las pol¨ªticas fiscales podr¨ªan no dar los resultados esperados y la deuda p¨²blica respecto al PIB podr¨ªa dispararse todav¨ªa m¨¢s, sin que hoy por hoy podamos asegurar que estemos a salvo de ¡°giros inesperados¡± en el nuevo escenario de depresi¨®n que hagan necesario acudir a cualquiera de los mecanismos de financiaci¨®n disponibles. En todo caso, cualquier v¨ªa requerir¨¢ esfuerzos para no elevar la deuda p¨²blica respecto al PIB hasta niveles que provoquen el recelo de otros socios hacia cualquier f¨®rmula de salida coordinada de la crisis, y que se tornen insostenibles para las pr¨®ximas generaciones. Es cuesti¨®n de garantizar una doble solidaridad, europea e intergeneracional. Simplemente, es demasiado pronto, y la situaci¨®n demasiado dif¨ªcil, como para descartar a priori instrumentos, mecanismos y alternativas de financiaci¨®n atendiendo a una supuesta soberan¨ªa fiscal que se ve erosionada por el propio salto de la deuda.

*Juan Manuel Andr¨¦s Jovani es asesor facultativo de las Cortes Generales, economista (U. de Zaragoza), licenciado en Pol¨ªticas (UNED) y Dea (UNED-UCM-IEF)

[1] M¨¢s concretamente, el Informe de Perspectivas Econ¨®micas Mundiales del FMI de abril de 2020 pronosticaba una variaci¨®n del PIB del -8% para Espa?a este a?o, bajo el supuesto de que la pandemia remite en el segundo semestre y las medidas de confinamiento pueden ser gradualmente levantadas. La previsi¨®n de la Comisi¨®n Europea de principios de mayo en un escenario similar era del -9,4%.

[2] En algunos casos, los supuestos m¨¢s favorables han quedado superados. El Banco de Espa?a estimaba una ca¨ªda del PIB de hasta un -9,5% si el confinamiento duraba ocho semanas, y en un escenario de 12 semanas de confinamiento, estimaba el impacto entre el -12,4% y el -13,6%. La AIReF estimaba tambi¨¦n a principios de mayo un impacto del -8,9% suponiendo el fin del confinamiento el 15 de mayo, y con una recuperaci¨®n gradual a partir de ese momento. Si se produjera un rebrote estacional en oto?o, con un mes m¨¢s de confinamiento, la ca¨ªda podr¨ªa llegar al -11,7%

[3] Seg¨²n las citadas previsiones de primavera de la Comisi¨®n Europea.

[4] Que figura entre las l¨ªneas de cr¨¦dito precautorias del MEDE, no sujetas a la condicionalidad de un programa de asistencia financiera, o a un rescate propiamente dicho.

[5] En un principio, el procedimiento de d¨¦ficit excesivo (PDE) abierto en 2009 a Espa?a deb¨ªa concluir en 2011. El agravamiento del d¨¦ficit y las crisis de deuda en la UE obligaron a prolongarlo hasta 2013, con un endurecimiento de la senda de ajuste, que tampoco fue posible cumplir, dando lugar al programa de asistencia financiera y a la firma del Memorando de Entendimiento (MoU). Finalmente, en agosto de 2016 el Consejo Europeo aprob¨® una nueva senda de ajuste del d¨¦ficit estructural hasta 2018, negociada con el nuevo Gobierno popular, salvando una multa por incumplimiento de los objetivos de estabilidad.

[6] Este mecanismo se previ¨® para los pa¨ªses que salieran de un procedimiento de d¨¦ficit excesivo (PDE), cuando lograran situar el mismo por debajo del 3% del PIB, en el caso de que no hubieran logrado durante el ajuste reducir su deuda hasta niveles sostenibles.