Principios para una pol¨ªtica industrial sensata

Todo el mundo en la UE parece estar de acuerdo en una cosa: Europa se enfrenta a un nuevo orden geoecon¨®mico mucho m¨¢s incierto y peligroso y debe reaccionar cuanto antes. Sin embargo, ?qu¨¦ es lo que la UE debe de hacer exactamente?

En eso hay mucho menos consenso. Unos piensan que el intervencionismo de la UE ya ha ido demasiado lejos y quisieran que la Comisi¨®n se limitara a hacer cumplir las reglas de competencia y la ortodoxia fiscal. Otros, sin embargo, piensan que - ?esta vez s¨ª! - ha llegado el momento de que los gobiernos e instituciones recuperen el control redoblando subsidios, reforzando aranceles y poniendo en marcha una ¡°nueva¡± pol¨ªtica industrial agresiva que nos devuelva a un supuesto para¨ªso pasado.

?Qui¨¦n tiene raz¨®n? Probablemente ninguno de los dos extremos. Los primeros no est¨¢n valorando suficiente la profundidad de las transformaciones que estamos viviendo. Los segundos, han olvidado algunas de las lecciones del pasado sobre el proteccionismo y la pol¨ªtica industrial.

?Qu¨¦ ha cambiado? Los tres cambios principales tienen que ver directa o indirectamente con China. El auge de China permiti¨® que los pa¨ªses ricos tuvi¨¦ramos acceso a productos m¨¢s baratos y que centenares de millones de personas en los pa¨ªses emergentes salieran de la pobreza. Sin embargo, el China Shock tambi¨¦n provoc¨® la deslocalizaci¨®n masiva de empresas y la p¨¦rdida de muchos empleos industriales en los pa¨ªses avanzados. Esos cambios tuvieron una fuerte reverberaci¨®n pol¨ªtica, magnificada por el shock de la crisis financiera y la aceleraci¨®n tecnol¨®gica: el colapso de expectativas y el auge del populismo han llegado a tensar hasta el l¨ªmite a las democracias occidentales.

El segundo cambio, relacionado con el primero, ha sido la constataci¨®n, como consecuencia de la pandemia, de la invasi¨®n rusa de Ucrania y tambi¨¦n de la nueva asertividad China en pol¨ªtica exterior, de que la fortaleza de la globalizaci¨®n es tambi¨¦n su gran fragilidad. La h¨ªper-especializaci¨®n comercial nos ha permitido crecer m¨¢s, pero tambi¨¦n nos ha hecho m¨¢s vulnerables. Depender de socios poco fiables en cuestiones estrat¨¦gicas como la energ¨ªa, la salud o los minerales raros puede suponer una amenaza esencial a nuestra seguridad. El d¨ªa antes de la invasi¨®n rusa cerca de la mitad del gas consumido en Europa proven¨ªa de Rusia. Hoy una empresa estatal china controla cerca del 40% de la oferta mundial de las tierras raras, necesarias para la producci¨®n de veh¨ªculos el¨¦ctricos o turbinas e¨®licas.

El tercer cambio tiene que ver con el agotamiento del modelo de crecimiento. Mientras China consolidaba su liderazgo tecnol¨®gico verde y digital con un dirigismo industrial agresivo ¨C IA, paneles solares, bater¨ªas - la UE ha ido perdiendo relevancia. En el registro de patentes, seg¨²n la Organizaci¨®n Mundial de la Propiedad Intelectual ¨C un buen indicador del nivel de conocimiento de frontera de un pa¨ªs - Francia y Alemania juntas suman poco m¨¢s de 80.000 registradas (a?o 2019), mientras que China suma casi 1¡ä6 millones.

El nuevo gobierno de Estados Unidos ha entendido mejor que nadie la necesidad de reaccionar ante estos cambios, quiz¨¢s porque ha sufrido m¨¢s de cerca los riesgos democr¨¢ticos de la inacci¨®n econ¨®mica. Jake Sullivan, el Consejero de Seguridad Nacional de Biden, presentaba antes del verano la nueva estrategia de seguridad: ¡°A foreign policy for the middle class¡±, con un fort¨ªsimo componente econ¨®mico para preservar empleos en suelo americano y garantizar la seguridad econ¨®mica. El Inflation Reduction Act (IRA) el plan bipartisano m¨¢s importante de pol¨ªtica industrial aprobado en d¨¦cadas, incluye subvenciones masivas, y cr¨¦ditos fiscales, en muchos casos ¨C como en el coche el¨¦ctrico ¨C condicionados a que el producto haya sido ensamblado ¨ªntegramente en los Estados Unidos.

En la UE estamos luchando con una pistola de agua mientras los dem¨¢s hace tiempo que han sacado los bazucas. ?C¨®mo debemos reaccionar?

Una manera de saberlo es empezar por entender lo que no hay que hacer. No hay ninguna evidencia que demuestre que imponiendo aranceles y cerrando fronteras vayamos a ganar soberan¨ªa estrat¨¦gica. Es precisamente, al contrario: solamente con una pol¨ªtica ambiciosa de nuevos acuerdos comerciales que permitan diversificar fuentes comerciales para la producci¨®n de bienes estrat¨¦gicos estaremos realmente seguros. En eso debe consistir el de-risking, en ampliar las redes de seguridad con pa¨ªses amigos.

No est¨¢ de m¨¢s recordar los efectos negativos del proteccionismo. Primero, la imposici¨®n de aranceles suele terminar en una escalada con enormes p¨¦rdidas de eficiencia econ¨®mica para todos. Segundo, las pol¨ªticas como la ¡°buy american¡± pueden ayudar en el corto plazo, pero suelen tener efectos derivados negativos, como ralentizar la transici¨®n verde. En tercer lugar, como mostraron en los a?os 70 economistas como Anne Krueger, la pol¨ªtica industrial genera incentivos de captura de rentas. Normalmente son las empresas incumbentes cercanas al gobierno (y no las m¨¢s competitivas) las que se benefician de las ayudas.

Finalmente, una pol¨ªtica industrial mal dise?ada puede ser extraordinariamente costosa para los contribuyentes. ?debe cada pa¨ªs especializarse en todos los sectores delicados para la seguridad nacional? ?Cu¨¢ntos a?os de subsidios implicar¨ªa poner en marcha la ¡°repatriaci¨®n¡± de industrias enteras no competitivas? Como recuerdan Guntram Wolf y Federico Steinberg en un informe, es esencial acotar la acci¨®n all¨ª donde realmente hay una amenaza para la seguridad econ¨®mica.

?D¨®nde s¨ª tiene sentido actuar? En econom¨ªa aprendemos que las subvenciones o impuestos est¨¢n justificados cuando hay fallos de mercado o de gobierno para corregir externalidades. El cambio clim¨¢tico es probablemente la mayor externalidad negativa de la historia del capitalismo: el precio al que nos lleva el mercado no internaliza la destrucci¨®n de nuestro planeta. Por eso es necesaria una intervenci¨®n radical en ese precio para favorecer la descarbonizaci¨®n ¨C el Mecanismo de Ajuste en Frontera de Carbono, CBAM por sus siglas en ingl¨¦s, ya en marcha, es una buen¨ªsima medida en esa direcci¨®n. Por otra parte, la inversi¨®n en pol¨ªticas verticales en este ¨¢mbito puede estar justificada tambi¨¦n por problemas de coordinaci¨®n o para acelerar la entrada en industrias que tienen unos costes de entrada t¨ªpicamente muy altos.

Desde esa misma perspectiva, reducir la dependencia de semiconductores u otros bienes realmente estrat¨¦gicos de pa¨ªses pol¨ªticamente inestables tambi¨¦n estar¨ªa justificada. Como nos recuerda Dani Rodrik en un trabajo reciente, la seguridad econ¨®mica es un bien social que no est¨¢ adecuadamente internalizado por el mercado.

Finalmente, el mercado provee demasiada poca inversi¨®n en bienes p¨²blicos estrat¨¦gicos para la econom¨ªa del conocimiento como la educaci¨®n, la excelencia investigadora o la innovaci¨®n. La inversi¨®n en pol¨ªticas horizontales de ese tipo genera enormes externalidades positivas, como empleos de calidad. En ese sentido me quedo con la propuesta de pol¨ªtica industrial (de la buena) de Philipp Aghion en un reciente libro publicado por Bruegel: la creaci¨®n de un DARPA europeo, emulando el hist¨®rico programa de innovaci¨®n tecnol¨®gica del Departamento de Defensa estadounidense que permiti¨® el desarrollo de tecnolog¨ªas como el internet o el GPS.

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