El Estado como ¨²ltimo muro del bien com¨²n: recetas para parar los pies a los oligarcas

Si una cosa dej¨® en claro la pandemia de la covid es que la maximizaci¨®n de beneficios no alcanza como criterio de asignaci¨®n de recursos. A pesar de las advertencias del SARS, en 2003, y del MERS, en 2012, ninguna gran farmac¨¦utica hab¨ªa avanzado en el desarrollo de vacunas contra las posibilidades de un coronavirus cuando lleg¨®; ning¨²n proveedor de equipamiento m¨¦dico ten¨ªa los respiradores que hac¨ªan falta para una emergencia, y mucho menos las mascarillas, por poner un ejemplo m¨¢s sencillo.

No ha sido el ¨²nico problema de la fe en la mano invisible sin intervenci¨®n estatal. Los mercados tambi¨¦n han demostrado con creces que no son capaces de evitar riesgos sist¨¦micos como los de las hipotecas subprime, ni de asignar por s¨ª solos los recursos para completar la transici¨®n energ¨¦tica. Como tampoco van a reducir el descontento de una ciudadan¨ªa cuyos salarios se quedan sistem¨¢ticamente por detr¨¢s de bienes tan b¨¢sicos como la vivienda, encarecida, entre otros motivos, por la desaparici¨®n progresiva del Estado como corrector de ineficiencias.

?Y qu¨¦ va a pasar con tecnolog¨ªas tan potentes como la inteligencia artificial (IA)? ?Los productos de IA que maximicen el beneficio de sus propietarios ser¨¢n los que maximicen el bienestar de la sociedad? ?O pasar¨¢, por el contrario, como con las redes sociales, perfectamente dispuestas a generar crispaci¨®n solo porque as¨ª multiplican sus ingresos por publicidad?

La dimensi¨®n de los desaf¨ªos por venir, y la gravedad de las crisis ya vividas, han hecho resurgir un debate que la economista italiana Mariana Mazzucato comenz¨® a popularizar hace ya una d¨¦cada con el libro El Estado emprendedor, donde sostiene que los Estados deben dejar atr¨¢s sus complejos y asumir su responsabilidad como generadores de riqueza y gu¨ªas de la actividad.

Para Mazzucato, asumir esa responsabilidad implica al menos dos cosas. Por un lado, que el sector p¨²blico incentive y regule para asegurar que la b¨²squeda de beneficios del sector privado se alinea con los objetivos que cada sociedad se fija democr¨¢ticamente. Por otro, que el sector p¨²blico reciba la parte que le corresponde por invertir en desarrollos cuyos beneficios est¨¢n siendo privatizados. Adem¨¢s de la investigaci¨®n b¨¢sica farmac¨¦utica, Mazzucato suele usar a la pantalla t¨¢ctil o al GPS como ejemplos de innovaciones p¨²blicas por las que el Estado nunca cobr¨® ni obtuvo acceso preferencial a sus aplicaciones.

Una de las ideas que est¨¢ tomando forma en ese debate es la del llamado productivismo, con el economista Dani Rodrik como uno de sus principales te¨®ricos. El catedr¨¢tico de Econom¨ªa Pol¨ªtica de la Universidad de Harvard y premio Princesa de Asturias de Ciencias Sociales lleva varios a?os desglosando los fundamentos de lo que describe como un posible nuevo consenso para la era posneoliberal, en la que los gobiernos van m¨¢s all¨¢ de las funciones cl¨¢sicas del Estado del bienestar keynesiano ¡ªredistribuci¨®n, gasto social y estabilidad macroecon¨®mica¡ª y pasan a intervenir tambi¨¦n en el momento anterior a la creaci¨®n de riqueza, fijando las condiciones para que las empresas generen ¡°buenos empleos¡± en todo el territorio nacional y para todos los ciudadanos.

Dos velocidades

En un ensayo que public¨® en 2023, Rodrik defin¨ªa a los ¡°buenos empleos¡± como los que tradicionalmente han servido para crear clase media: con sueldos que otorgan un nivel de vida razonable y permiten cierto ahorro, con estabilidad laboral y con posibilidades de progreso. Para el economista turco, la escasez de esos puestos de trabajo en los pa¨ªses desarrollados es un s¨ªntoma de su deriva hacia econom¨ªas de dos velocidades, una dualidad que antes se circunscrib¨ªa a mercados emergentes en los que una reducida ¨¦lite de empresas punteras convive pr¨¢cticamente sin comunicaci¨®n con una gran base de peque?as empresas muy poco productivas.

La tesis es que para recuperar el bienestar de la clase media y atajar la polarizaci¨®n, el populismo, y la falta de fe en expertos, instituciones y gobiernos, al Estado ya no le alcanza con redistribuir. Mejorar la educaci¨®n p¨²blica o asegurarse que los trabajadores se organizan para tener representaci¨®n sindical es bueno pero insuficiente, explica Rodrik. ¡°En el sector servicios, que es donde est¨¢ la mayor¨ªa de los trabajos, la creaci¨®n de buenos empleos va a necesitar un esfuerzo deliberado estatal para lograr mejoras de productividad¡±, a?ade.

Ese esfuerzo deliberado puede tomar la forma de regulaciones, de permisos, de hojas de ruta, y tambi¨¦n de subvenciones para conseguir un fin. Como dice Rodrik con la lucha contra el cambio clim¨¢tico como ejemplo, ¡°antes que un palo como los impuestos al carbono o del mercado de emisiones, se trata de poner zanahorias al sector privado para que se actualice y se reubique en una senda m¨¢s verde de tecnolog¨ªas de energ¨ªas renovables¡±.

Recuerda mucho al programa Green New Deal que Joe Biden puso en pr¨¢ctica en Estados Unidos, donde la Agencia de Proyectos de Investigaci¨®n Avanzados (Arpa, por sus siglas en ingl¨¦s) lleva desde los a?os cincuenta siguiendo estrategias similares. Creada por el Pent¨¢gono, la agencia ha ido ampli¨¢ndose para abrir cap¨ªtulos relacionados con la energ¨ªa, la sanidad y la infraestructura. En el modelo Arpa, ¡°en vez de limitarse a dar subvenciones, el Estado se dedica a coordinar a los actores clave en torno a una visi¨®n que incorpora objetivos de corto plazo para ir midiendo resultados y ajustando la estrategia¡±, explica Rodrik.

Adem¨¢s de las empresas, los actores clave pueden ser las universidades, la comunidad tecnol¨®gica y otras administraciones p¨²blicas. El Estado aporta capacitaci¨®n para futuros empleados, acceso a tecnolog¨ªa, formaci¨®n de peque?os empresarios, permisos, o simplemente la certeza de una hoja de ruta y la coordinaci¨®n entre esos actores. ¡°La tercera fase de todo esto es ir midiendo resultados, apostando por las inversiones que acercan la misi¨®n, abandonando las que no, y siguiendo desde ah¨ª con un ciclo que se repite¡±, dice el economista.

La Estrategia Nacional de Alimentaci¨®n que anunci¨® en enero el Ministerio de Agricultura espa?ol, o la de la Industria Farmac¨¦utica, anunciada en octubre por el de Sanidad, parecen encajar en esa idea de misi¨®n autoimpuesta que orienta al sector privado hacia unos fines que beneficien a la sociedad. De acuerdo con el desglose que hace la propia cartera de Sanidad, los objetivos de la Estrategia de Industria Farmac¨¦utica son garantizar el acceso equitativo a los medicamentos, la sostenibilidad del servicio nacional de salud, y la innovaci¨®n y competitividad de la industria.

Javier Padilla, secretario de Estado de Sanidad, reconoce que la idea de montar una estrategia ha tenido mucho que ver con ¡°presiones alcistas que se est¨¢n sintiendo en el gasto farmac¨¦utico que ponen en riesgo su sostenibilidad y previsibilidad¡±. En los ¨²ltimos a?os, la relaci¨®n entre industria y Estado se hab¨ªa quedado muy reducida a la parte final de la cadena de valor, se?ala Padilla, ¡°y estaba circunscrita casi ¨²nicamente a las condiciones de acceso a los medicamentos, el precio y la cantidad¡±. El objetivo de la estrategia es ampliar la participaci¨®n del Estado a otros ¨¢mbitos de la cadena de valor: investigaci¨®n b¨¢sica, aplicada y todo lo relacionado con el desarrollo de la autonom¨ªa estrat¨¦gica. ¡°Pasar de un modelo basado en la oferta a uno basado en las necesidades, donde el Estado manda se?ales a los privados para indicar qu¨¦ necesita y asegurarse la accesibilidad de los medicamentos¡±, indica Padilla.

¡°En la estrategia farmac¨¦utica europea, uno de los principales elementos de discusi¨®n gira en torno a los desabastecimientos ahora que hemos dejado de tener un mercado global pacificado, con capacidad de garantizar bajos precios y suministro para todos los productos¡±, comenta el secretario de Estado. En su opini¨®n, Espa?a tiene varias bazas para atraer inversiones y reducir grados de incertidumbre. Una de ellas es su tama?o como mercado farmac¨¦utico, ¡°uno de los grandes del mundo¡±. Tambi¨¦n su conexi¨®n con Am¨¦rica Latina y una competitividad dentro del contexto europeo que se debe a ¡°buenos niveles de formaci¨®n, buenas condiciones de protecci¨®n social y salarios m¨¢s bajos¡±.

¡°Con las 174 plantas de producci¨®n de medicamentos que hay en Espa?a, el sector se ha convertido en una fuente importante de empleos de alta cualificaci¨®n, con salarios por encima del promedio, mayor estabilidad, y un grado de tecnificaci¨®n y feminizaci¨®n altos¡±, subraya Padilla en relaci¨®n a los empleos productivos en servicios que defiende Rodrik. Con esa idea de aumentar la colaboraci¨®n p¨²blico-privada ya se han creado las empresas Certera (Consorcio Estatal en Red para el desarrollo de Medicamentos de Terapias Avanzadas) y Terafront Farmatech, donde el Estado figura como primer accionista con un 49% del capital. ¡°No es algo que estemos acostumbrados a ver, la parte p¨²blica y la privada pensando en horizontes de 10 a?os o m¨¢s para resolver problemas concretos con resultados medibles y riesgos verdaderamente mutualizados entre los dos¡±, dice el pol¨ªtico.

Puntos de encuentro

El economista peruano Piero Ghezzi es una de las personas con m¨¢s experiencia en proyectos de colaboraci¨®n en los que el Estado facilita la vida a empresas que libremente deciden apuntarse para mejorar su productividad. Entre 2014 y 2016, los dos a?os que ejerci¨® como ministro de Producci¨®n durante el Gobierno de Ollanta Humala, Ghezzi puso en marcha las que terminaron llam¨¢ndose ¡°mesas ejecutivas¡±, un punto de encuentro p¨²blico-privado que de manera colaborativa trataba de eliminar cuellos de botella que estaban ahogando la productividad.

¡°Un ejemplo de las cosas que hicimos despu¨¦s de reunirnos con empresas de acuicultura fue la creaci¨®n de una autoridad sanitaria para asegurar que las exportaciones peruanas acu¨ªcolas cumplieran con los est¨¢ndares sanitarios y de calidad que exig¨ªan los mercados internacionales¡±, recuerda Ghezzi. ¡°Proveer un bien p¨²blico puede ser arreglar una instituci¨®n que est¨¦ funcionando mal, o crear una que ni siquiera exist¨ªa como en este caso, lo que sirvi¨® para abrir el mercado de China a los langostinos peruanos¡±, a?ade. ¡°Lo hicimos porque funcionaba, y poco a poco fuimos desarrollando una metodolog¨ªa que luego es rescatada por Dani Rodrik, [el tambi¨¦n economista de Harvard] Ricardo Hausmann, el Banco Interamericano de Desarrollo, con estas ideas de pol¨ªtica industrial moderna¡±, a?adi¨®.

En opini¨®n de Ghezzi, una de la claves en esta metodolog¨ªa, que luego ha sido replicada en gobiernos tan dispares como el chileno de Gabriel Boric y el salvadore?o de Nayib Bukele, fue abrir las mesas para que se apuntaran las empresas de verdad interesadas en desarrollar esta forma de trabajar, ¡°que exige m¨¢s compromiso que el de solicitar una subvenci¨®n¡±, y desarrollar de manera org¨¢nica las capacidades de la parte p¨²blica y la privada. ¡°Como dicen, comerse el elefante a pedacitos, empezando con misiones peque?as para ir construyendo capacidad tambi¨¦n en el Estado, porque tambi¨¦n es algo m¨¢s complejo que limitarse a dar subvenciones¡±, explica.

Adem¨¢s de mejorar la productividad para crear buenos empleos en todos los sectores de la econom¨ªa, o de garantizar el acceso a bienes esenciales como los medicamentos, la mayor presencia del Estado es imprescindible en tecnolog¨ªas tan poderosas como la IA, argumenta Katharina Pistor, profesora de Derecho en la universidad neoyorquina de Columbia. No solo porque muchos modelos usan datos compilados y categorizados por organismos p¨²blicos, como el AlphaFold de DeepMind (la IA de Google), sino porque tienen un potencial transformador demasiado grande. Como argumentan Simon Johnson y el Nobel de Econom¨ªa 2024 Daron Acemoglu en su libro Poder y progreso, ni siquiera sabemos a¨²n si servir¨¢n para potenciar el trabajo humano o para sustituirlo.

¡°Incluso sin la IA ya estamos siendo sujetos a un mont¨®n de influencias que no somos capaces de detectar f¨¢cilmente, algo que afecta a la forma en que entendemos el mundo, en la que pensamos sobre lo que es verdadero o falso, y en la que nos relacionamos unos con otros¡±, dice Pistor, que en 2019 public¨® The Code of Capital ¡ªseleccionado por el peri¨®dico The Financial Times como uno de los mejores libros de 2019¡ª, donde analiza la manera en que los sistemas jur¨ªdicos se arman para generar riqueza y desigualdad. ¡°La IA podr¨¢ hacer mucho m¨¢s r¨¢pidamente cosas similares, pero podemos perder una de las cosas m¨¢s importantes para nosotros que es nuestra propia creatividad, nuestra b¨²squeda de lo nuevo¡­ La IA est¨¢ muy en el centro de lo que significa ser humano¡±, recuerda la acad¨¦mica.

En una columna de opini¨®n publicada en noviembre en este peri¨®dico, Pistor hablaba de los obst¨¢culos encontrados por California para aprobar una ley que regule el uso de la IA como ejemplo del lobby que ejercen las grandes tecnol¨®gicas. ¡°Est¨¢ en juego nuestra propia identidad como personas y los riesgos pol¨ªticos son enormes, con la duda de estar o no siendo manipulados para creer en cosas que no terminamos de comprender¡±, escribi¨®. ¡°Ya hemos visto c¨®mo internet se ha transformado en una m¨¢quina para la monetizaci¨®n, y el peligro ahora es que los datos son un activo infinito¡­ A menos que encontremos una forma de detener su cosecha, los que controlan las plataformas digitales van a tener acceso a una fuente infinita de recursos que monetizar¨¢n con fines de lucro¡±, seg¨²n Pistor.

Hasta el momento, la apuesta europea parece no quedarse atr¨¢s en la carrera por la productividad y el futuro sin traicionar sus valores de respeto a la propiedad intelectual y a la intimidad de los ciudadanos. Una pata de esa apuesta es la Ley Europea de Inteligencia Artificial que entr¨® en vigor en agosto y ha sido criticada por su efecto desincentivador de inversiones. ¡°Microsoft y Google han desarrollado nuevos modelos que en Europa no est¨¢n disponibles porque cumplir con nuestras regulaciones es demasiado dif¨ªcil y costoso, o directamente imposible¡±, indica Bertin Martens, investigador s¨¦nior en el centro de estudios europeo Bruegel. ¡°El resultado es que las empresas europeas y los consumidores europeos se terminan quedando sin acceso a los modelos m¨¢s avanzados¡±.

Conscientes de esa posibilidad, la segunda pata de la apuesta europea es generar las capacidades de c¨®mputo que requiere la IA dentro de la Uni¨®n y desarrollar modelos que s¨ª respeten la privacidad y se alineen con los valores democr¨¢ticamente decididos por sus ciudadanos. En esa l¨ªnea se inscriben las siete factor¨ªas de IA de la Uni¨®n Europea ¡ªuna de ellas, en el Centro Nacional de Supercomputaci¨®n de Barcelona, o CNS¡ª y el anuncio en enero del modelo de IA Alia, desarrollado en el CNS con el objetivo de que las empresas e instituciones p¨²blicas espa?olas puedan incorporarlo a sus procesos, sin depender de tecnolog¨ªas extranjeras y ¡°con todas las garant¨ªas de transparencia y respeto a los derechos de autor¡±, como dijo a los periodistas durante la presentaci¨®n Mar¨ªa Gonz¨¢lez Veracruz, secretar¨ªa de Estado de Digitalizaci¨®n.

Una idea insuficiente

Seg¨²n Cecilia Rikap, directora de Investigaci¨®n en el Instituto para la Innovaci¨®n y el Prop¨®sito P¨²blico de University College London (dirigido por Mazzucato), la idea de las siete f¨¢bricas de IA es buena, pero insuficiente: ¡°La capacidad de c¨®mputo es una de las partes, pero tambi¨¦n se necesita el ecosistema digital donde las start-ups europeas puedan vender los modelos de IA que entrenaron¡±. En su opini¨®n, crear un marketplace propio se enfrentar¨ªa con la dificultad de atraer una demanda que ahora est¨¢ concentrada en los ecosistemas desarrollados por las grandes plataformas tecnol¨®gicas: ¡°?Qu¨¦ pasa cuando nadie vaya al tuyo y la demanda siga en Amazon, Microsoft, Google?¡±.

Rikap cree que los Estados europeos deber¨ªan sortear el escollo usando su propia capacidad de compra. ¡°No digo solamente las oficinas de los ministerios, sino los servicios sanitarios, de educaci¨®n, militares¡­ Las grandes plataformas est¨¢n desesperadas por tener como clientes a todas esas instituciones, pero los propios Estados podr¨ªan abastecerse de servicios a trav¨¦s de un marketplace verdaderamente p¨²blico¡±, dice.

En su opini¨®n, eso tambi¨¦n servir¨ªa para que los Estados den directrices sobre los desarrollos de IA. ¡°El Pent¨¢gono, con Darpa, no se limitaba a financiar, sino que daba una direcci¨®n a la innovaci¨®n, el que marcaba la l¨ªnea era el sector p¨²blico poniendo por delante las prioridades cient¨ªficas y tecnol¨®gicas de Estados Unidos¡±, recuerda. ¡°Pero lo que est¨¢ pasando hoy con la IA es que los que deciden cu¨¢l es la direcci¨®n, hacia d¨®nde se avanza y qu¨¦ IA tenemos son empresas; por eso creo que la soluci¨®n no es simplemente poner un poco de pol¨ªtica industrial ac¨¢ y all¨¢, sino planificar la innovaci¨®n desde un espacio que sea verdaderamente democr¨¢tico¡±, concluye.