Crisis constitucional y art¨ªculo 155

Cuando a lo largo del a?o se confirm¨® la voluntad secesionista de celebrar un refer¨¦ndum como antesala de la declaraci¨®n unilateral de independencia, el Gobierno de Rajoy ten¨ªa dos v¨ªas, no excluyentes, de hacer frente a la crisis. Por un lado, dar una respuesta pol¨ªtica junto a los partidos nacionales y a los grupos catalanes no independentistas, para buscar un modelo constitucional y estatutario diferente. La otra v¨ªa era la respuesta jur¨ªdica a trav¨¦s del art¨ªculo 155, que result¨® viable a partir del acuerdo del Gobierno catal¨¢n de convocar el refer¨¦ndum, acuerdo adoptado en una reuni¨®n extraordinaria el 9 de junio. Tras este acuerdo, algunos cre¨ªmos que hab¨ªa materia jur¨ªdica para iniciar acciones por desobediencia al Tribunal Constitucional (Responsabilidades por el refer¨¦ndum, EL PAIS, 12 de julio de 2017) pues el refer¨¦ndum, prohibido previamente por el Tribunal Constitucional, comportaba que la comunidad aut¨®noma catalana estaba atentando gravemente contra el inter¨¦s general de Espa?a. Si el Gobierno y el Senado hubieran actuado as¨ª, se hubieran podido adoptar medidas para impedir la celebraci¨®n del refer¨¦ndum: avocar competencias sobre seguridad, educaci¨®n y medios de comunicaci¨®n y, en caso de no realizarlo el Tribunal Constitucional, tambi¨¦n inhabilitar a las figuras m¨¢s representativas del independentismo con cargos p¨²blicos. Pero el Gobierno prefiri¨® poner por delante al Poder Judicial y al Tribunal Constitucional antes de comprometerse sin entender que, puestos a inhabilitar a un presidente en rebeld¨ªa, los ciudadanos prefieren que lo haga su Gobierno, pues para eso lo han votado.

Al activar en junio las previsiones del art¨ªculo 155 no hubiera habido controversias sobre el mando de la polic¨ªa auton¨®mica ni sobre la obligaci¨®n de los directores de los centros escolares de cerrarlos, y los medios p¨²blicos de comunicaci¨®n no hubieran bombardeado a los ciudadanos con sus campa?as sectarias. Y eso en el supuesto improbable de que se hubiera llegado al refer¨¦ndum. Por no actuar, tampoco se acudi¨® a la reciente Ley de Seguridad Nacional que, sin estar pensada para estos supuestos, hubiera servido para neutralizar a una Administraci¨®n orientada a la secesi¨®n.

El art¨ªculo 155 estaba demonizado cuando es un instrumento leg¨ªtimo para hacer frente a crisis territoriales y algunas Constituciones europeas contienen medidas similares, pues sin un instrumento de coerci¨®n el Derecho federal no podr¨ªa asegurar su primac¨ªa. Adem¨¢s, tal como est¨¢ configurado en la Constituci¨®n y en el Reglamento del Senado, es un procedimiento democr¨¢tico, flexible y gradual, con participaci¨®n parlamentaria, de la comunidad aut¨®noma concernida y hasta de los restantes presidentes auton¨®micos.

La aplicaci¨®n permitir¨ªa al Gobierno nombrar un Govern en funciones y convocar elecciones

Tras la proclamaci¨®n de independencia, la inmediata aplicaci¨®n del art¨ªculo 155 resulta una necesidad, pero ya no puede ser con los fines y con el alcance jur¨ªdico que hubiera tenido si se hubiera aplicado para impedir el refer¨¦ndum. Y es que la proclamaci¨®n de ruptura con Espa?a por parte de un Parlamento auton¨®mico, con la aquiescencia de su Gobierno, nos sit¨²a ante una crisis constitucional. Hace medio siglo un jurista franc¨¦s defini¨® la crisis como una situaci¨®n que comporta un peligro para el Estado o para el r¨¦gimen pol¨ªtico (Paul Leroy: L¡¯organisation constitutionnelle et les crises, Par¨ªs, 1966, p¨¢g. 9), lo que nos permite describir como crisis constitucional aquella situaci¨®n en que el Estado o el sistema pol¨ªtico est¨¢n en peligro por causa de la vulneraci¨®n grave de la Constituci¨®n. La declaraci¨®n de independencia de Catalu?a ser¨ªa as¨ª una crisis constitucional que pone en riesgo grave el actual sistema pol¨ªtico espa?ol al vulnerarse la Constituci¨®n y el Estatuto de Autonom¨ªa. En esta situaci¨®n, cualquiera entiende que el Estado reaccione para impedir que triunfen las conductas que han provocado la crisis.

Sin embargo, la Constituci¨®n espa?ola no contiene un procedimiento espec¨ªfico que dote al Estado de instrumentos de gran intensidad para hacer frente a las crisis constitucionales. Mientras que la Constituci¨®n francesa contiene un art¨ªculo 16 que habilita al presidente de la Rep¨²blica a adoptar las medidas exigidas por las circunstancias, en Espa?a s¨®lo contamos con el art¨ªculo 116 que regula los estados de alarma, excepci¨®n y sitio que permite suspender derechos y libertades, pero no dotan al Gobierno de instrumentos excepcionales. Y es ah¨ª donde emerge el art¨ªculo 155.

Pensada para crisis territoriales de alcance m¨¢s limitado (y para eso habr¨ªa servido si Rajoy lo hubiera aplicado el mes de junio), con la independencia declarada se convierte, sin ser ese su fin primordial, en un instrumento de excepcional valor para hacer frente a la crisis constitucional que esa declaraci¨®n comporta. Porque, aparte de romper la indisoluble unidad de la naci¨®n (art¨ªculo 2 de la Constituci¨®n), la declaraci¨®n de independencia tiene un efecto jur¨ªdico ulterior pero relevante, que es el de provocar un vac¨ªo institucional en Catalu?a, al arrebatarle su Gobierno y su Parlamento que, tras la declaraci¨®n, ya no pueden ser ¨®rganos estatutarios. Al proclamar la independencia, Parlamento y Gobierno han salido de la organizaci¨®n institucional auton¨®mica y Catalu?a se ha quedado en el vac¨ªo jur¨ªdico, sin sus ¨®rganos estatutarios.

Si el 155 se hubiera activado en junio, no existir¨ªa conflicto sobre el mando de los Mossos

Ese es el fin de la aplicaci¨®n del art¨ªculo 155, que Catalu?a, en un plazo razonable, recobre las instituciones pol¨ªticas que su Parlamento y su Gobierno le han arrebatado. Con ese fin, ya no es necesario que el Estado avoque muchas competencias estatutarias como hubiera sido preciso para impedir el refer¨¦ndum. En puridad, el Senado s¨®lo tendr¨ªa que autorizar la avocaci¨®n en favor del Gobierno de la Naci¨®n de la competencia sobre instituciones de autogobierno, competencia que est¨¢ prevista en la Constituci¨®n y que el vigente Estatuto ha diluido en varias competencias y potestades. Con esta competencia constitucional avocada por el Gobierno, ¨¦ste podr¨¢ formalizar (porque se ha producido previamente) la inhabilitaci¨®n del Gobierno y la disoluci¨®n del Parlamento (que con la declaraci¨®n ya han salido del ordenamiento), nombrar un Gobierno en funciones y, cuando se considere oportuno, convocar elecciones al Parlamento. Un Gobierno en funciones plural, que represente a todas las sensibilidades catalanistas y no catalanistas, salvo quienes han propiciado el autogolpe.

Pero no debemos olvidar que aplicar el art¨ªculo 155 no exime al Gobierno ni a las Cortes de ofrecer un nuevo modelo territorial para Catalu?a, modelo que no debe marginar a la mitad de la poblaci¨®n a la que hab¨ªan hecho creer que la independencia estaba llegando por el Cabo de Creus.

Javier Garc¨ªa Fern¨¢ndez es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional en la Universidad Complutense de Madrid.