El temor a graduarse

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De manera no totalmente inesperada, el proceso por el que los pa¨ªses dejan de recibir ayuda internacional al desarrollo (denominado proceso de graduaci¨®n) suscita controversia internacional. Como es sabido, el CAD de la OCDE (que es el comit¨¦ que agrupa a los donantes) determina que si un pa¨ªs supera por tres a?os consecutivos el umbral que le da acceso al grupo de renta alta (hoy fijado en algo m¨¢s de 12.000 d¨®lares per c¨¢pita), deja de ser elegible como receptor de ayuda internacional. Este tema que antes estaba reservado a tediosas sesiones t¨¦cnicas de la OCDE, ha pasado a ocupar un puesto estelar en la agenda diplom¨¢tica de un amplio n¨²mero de pa¨ªses en desarrollo (incluidos varios latinoamericanos). Algunos de ellos, como Uruguay o Chile, han presionado ante la Comisi¨®n Europea y la OCDE para que se alteren los criterios de graduaci¨®n y diversos organismos (como SEGIB o CEPAL) han hecho saber sus discrepancias con respecto al proceder de la OCDE.

Que este tema haya surgido ahora es comprensible: en el pasado la graduaci¨®n era un hecho m¨¢s bien excepcional, que interesaba a un n¨²mero reducido de pa¨ªses. En la actualidad, sin embargo, son muchos (cerca de 30) los que previsiblemente nutrir¨¢n la lista de pa¨ªses graduados de aqu¨ª a 2030. Por diferencia con el pasado, lo que antes se viv¨ªa con satisfacci¨®n, como reconocimiento de los propios logros, hoy se percibe con un inocultable recelo por parte de los potencialmente afectados. Es cierto que entonces los pa¨ªses graduados sab¨ªan que, si bien dejaban de recibir ayuda internacional, quedaban al cobijo de otras formas alternativas (y en ocasiones m¨¢s apetitosas) de apoyo internacional. Este era el caso, por ejemplo, de los pa¨ªses que, como Espa?a, estaban llamados a integrarse en la UE. Similar opci¨®n no est¨¢ disponible, sin embargo, para los pa¨ªses hoy enfrentados a la graduaci¨®n, que perciben ¨Cquiz¨¢ de forma sobredimensionada- los riesgos del proceso, pensando que con la ayuda pueden perder tambi¨¦n a otros mecanismos de apoyo (en los ¨¢mbitos del comercio, la tecnolog¨ªa o el medio ambiente) que consideran valiosos.

Para mediar en el debate, debiera reconocerse que est¨¢ totalmente justificado que existan reglas de elegibilidad para el acceso de los pa¨ªses a unos fondos que, como la ayuda internacional, son de naturaleza concesional. Eso mismo sucede en el ¨¢mbito dom¨¦stico con los programas subvencionados: necesariamente han de precisarse las condiciones de acceso a los recursos. La cr¨ªtica, por tanto, no puede derivar de que exista graduaci¨®n, sino acaso de los criterios que la rigen. Y, desde esta perspectiva, la raz¨®n est¨¢ de parte de los pa¨ªses afectados: la definici¨®n de un umbral puramente discrecional de PIB per c¨¢pita no es la mejor forma de certificar que los logros de un pa¨ªs son tan irreversibles como para hacer prescindible la ayuda internacional.

Son muchas las limitaciones que el PIB per c¨¢pita tiene para captar los niveles de bienestar y desarrollo de un pa¨ªs. En primer lugar, remite a una dimensi¨®n ¨²nica del progreso ¨Cla econ¨®mica-, omitiendo otras como el medio ambiente, los derechos de las personas o los logros sociales, cuyo valor no se expresa adecuadamente a trav¨¦s del mercado. Es, adem¨¢s, una variable promedio, que vela la informaci¨®n acerca de c¨®mo se reparten los recursos y las oportunidades en el seno de una sociedad. Y, en fin, iguala en su traducci¨®n monetaria ¨¢mbitos (escuelas y ca?ones) que la sociedad, sin embargo, valora de forma diferenciada. La Comisi¨®n que cre¨® el presidente Sarkozy, con la participaci¨®n de dos premios Nobel, Amartya Sen y Joseph Stiglitz, ilustra bien las limitaciones de esta variable para medir el progreso.

Cabr¨ªa pensar en un procedimiento alternativo que respete algunos criterios. En concreto, deber¨ªa reconocerse el car¨¢cter multidimensional del desarrollo

La experiencia hist¨®rica lo confirma. El crecimiento del PIB per c¨¢pita es compatible con la persistencia en el pa¨ªs de may¨²sculos d¨¦ficits en t¨¦rminos de infraestructuras, logros sociales o solidez de las instituciones, que f¨¢cilmente pueden revertir los logros alcanzados. La experiencia de algunos pa¨ªses de Am¨¦rica Latina, como Argentina o Brasil, ilustra estos procesos. En otros casos el progreso en el PIB deriva de una ocasional revalorizaci¨®n de una materia prima de exportaci¨®n, con limitado impacto en la transformaci¨®n social del pa¨ªs (pi¨¦nsese en Guinea Ecuatorial o en Angola, por ejemplo). Y, en fin, en otros casos un PIB elevado es compatible con que el pa¨ªs presente altos niveles de vulnerabilidad ante el cambio clim¨¢tico u otros fen¨®menos ambientales extremos, como sucede en algunas islas del Caribe o Pac¨ªfico. En todos estos casos el PIB per c¨¢pita es muy poco ilustrativo de los desaf¨ªos que esas sociedades afrontan. Por ello, basar en esa variable el acceso a la ayuda no puede juzgarse sino como insatisfactorio.

Cabr¨ªa pensar en un procedimiento alternativo que respete algunos criterios que parecen de raz¨®n. En concreto, deber¨ªa reconocerse, en primer lugar, el car¨¢cter multidimensional del desarrollo, admitiendo que un pa¨ªs puede tener logros en una dimensi¨®n, mientras mantiene carencias en otras, sin que quepa encerrar todas ellas en una ¨²nica variable. La Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible refrenda ese car¨¢cter irreductiblemente multidimensional del desarrollo. En segundo lugar, deber¨ªa sustituirse la l¨®gica dual, del ¡°todo o nada¡±, por una l¨®gica m¨¢s gradual, en donde los pa¨ªses puedan perder el acceso a unos instrumentos de apoyo, a medida que consolidan sus logros en algunas dimensiones, pero mantengan el recurso potencial a otros en aquellos ¨¢mbitos donde son mayores sus desaf¨ªos. La graduaci¨®n deber¨ªa tener en cuenta, en tercer lugar, no solo las carencias de un pa¨ªs, sino tambi¨¦n las posibilidades que este tiene para afrontarlas, a partir de la movilizaci¨®n de recursos propios. No parece razonable, por ejemplo, que se reclame ayuda internacional mientras se renuncia a construir un sistema fiscal solvente, permitiendo que las clases pudientes eludan su responsabilidad tributaria. Y, por ¨²ltimo, la oferta de apoyos deber¨ªa ser transparente y clara, de modo que todo pa¨ªs supiese a que mecanismos de apoyo puede acceder a medida que transita de una situaci¨®n a otra.

La oferta de apoyos deber¨ªa ser transparente y clara, de modo que todo pa¨ªs supiese a que mecanismos puede acceder

La aplicaci¨®n de esta forma de enfocar el proceso, permitir¨ªa que hubiese graduaciones parciales, haciendo que el proceso fuese m¨¢s progresivo y adaptado a las condiciones del pa¨ªs. Ahora bien, para que el proceso de graduaci¨®n sea manejable, las dimensiones a considerar debieran estar acotadas. De forma deseable, deber¨ªan referirse a ¨¢mbitos muy centrales del proceso de desarrollo, susceptibles de medir a trav¨¦s de indicadores solventes y para los que existan instrumentos espec¨ªficos de ayuda, que puedan ser activados de acuerdo con las circunstancias del pa¨ªs. Cuatro dimensiones destacan entre las que satisfacen esas exigencias: las carencias sociales, que se expresan no solo en t¨¦rminos absolutos, sino tambi¨¦n a trav¨¦s de diversas medidas de desigualdad y fragmentaci¨®n social; la carencia en materia de infraestructuras, que est¨¢ en ocasiones condicionada por adversas condiciones geogr¨¢ficas del pa¨ªs; los desaf¨ªos ambientales, que condicionan la sostenibilidad del desarrollo; y, por ¨²ltimo, la vulnerabilidad del pa¨ªs frente a riesgos diversos (ambientales, de conflictos o shocks econ¨®micos).

La Uni¨®n Europea, aunque de un modo imperfecto y parcial, ha tratado de desplazar el sistema de graduaci¨®n de su cooperaci¨®n a un formato cercano a lo que aqu¨ª se sugiere. Los pa¨ªses miembros del CAD, sin embargo, hasta ahora han hecho caso omiso a las cr¨ªticas aferr¨¢ndose a unos procedimientos (imperfectos) que fueron definidos hace casi cincuenta a?os. ?Ser¨ªa demasiado pedirles que se pongan al d¨ªa?

Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada de la UCM.

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