El juego de las apariencias
El modelo de cooperaci¨®n para el desarrollo al que se quiere encaminar Espa?a no es claro, una carencia grave dado el momento de profundo cambio que est¨¢ viviendo el sistema internacional en este ¨¢mbito
Los expertos suelen situar a la pol¨ªtica de desarrollo entre aquellas cuyo horizonte se proyecta en el medio y largo plazo, porque sus acciones requieren de tiempo para surtir efecto. Consciente de ello, la ley de cooperaci¨®n internacional para el desarrollo, de 1978, oblig¨® a la cooperaci¨®n a someterse a unos ejercicios de programaci¨®n de cuatro a?os, los llamados planes directores, para fijar sus prioridades y objetivos. Con esta iniciativa se pretend¨ªa adem¨¢s dotar de coherencia a una pol¨ªtica que, hasta entonces, se hab¨ªa caracterizado por su dispersi¨®n y car¨¢cter m¨¢s bien reactivo.
Ejecutados ya cuatro planes directores, cabe concluir que aquel prop¨®sito originario se consigui¨® de manera muy limitada. No hay duda de que estas estrategias ayudaron a trazar un panorama m¨¢s ordenado del sistema de cooperaci¨®n y a ofrecer una s¨ªntesis de la doctrina internacional del momento, pero es muy poco, sin embargo, lo que aportaron como gu¨ªas efectivas para la gesti¨®n p¨²blica. Con demasiada frecuencia se cay¨® en el juego de las simulaciones, travistiendo nuestra ayuda con ropajes que claramente no le pertenec¨ªan. Se sustituy¨® la b¨²squeda de una senda propia, adaptada a las circunstancias, por el trasplante mec¨¢nico de propuestas ajenas; y se compens¨® la falta de compromisos precisos y exigibles por vagas, y a veces fantasiosas, aspiraciones. Como consecuencia, el inter¨¦s inicial que sol¨ªa despertar cada Plan Director se transform¨® pronto en olvido tras su aprobaci¨®n. A fuerza de decepciones, no son pocos los que esperan con una mezcla de escepticismo y hast¨ªo el actual anuncio del V Plan Director.
Situados en este punto, no est¨¢ de m¨¢s se?alar qu¨¦ elementos cabe exigir a un plan director que se proponga ser operativo. El primero debe ser, sin duda, un diagn¨®stico honesto de las capacidades y de la trayectoria previa, para identificar las deficiencias que se arrastran y justificar los cambios necesarios. En segundo lugar, tiene que definirse el escenario al que se pretende acceder al cabo de los cuatro a?os de vigencia del plan: es decir, cu¨¢l es el modelo de cooperaci¨®n al que se aspira. En tercer lugar, debe trazar el sendero para alcanzar ese escenario futuro, lo que exige un ejercicio de identificaci¨®n de medios y de selecci¨®n de prioridades. Y, por ¨²ltimo, deben establecerse los mecanismos de seguimiento, para tomar el pulso al proceso y corregir el rumbo si fuese necesario. Pues bien, el borrador del documento, aunque correcto en su planteamiento de partida, presenta carencias en los cuatro aspectos se?alados.
El antiguo modelo de ayuda, basado en una estructura jer¨¢rquica de relaciones entre donante y receptor, est¨¢ definitivamente acabado
El plan parte, conviene decirlo, de una opci¨®n estrat¨¦gica gen¨¦rica que no cabe sino apoyar: se toman como propios los objetivos de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible, aprobada por Naciones Unidas; se identifican los derechos humanos como referente central de los esfuerzos de desarrollo; y se asume que los objetivos propuestos deben ser el resultado de la acci¨®n conjunta de actores diversos, tanto p¨²blicos como privados. Existen algunas incoherencias ocasionales, como la ficticia definici¨®n de criterios para la selecci¨®n de los pa¨ªses prioritarios (cuando esa selecci¨®n responde b¨¢sicamente a pautas de pol¨ªtica exterior) o la limitada aplicaci¨®n del principio de resiliencia, pese a que se declara como clave en el enfoque del plan. Pero, m¨¢s all¨¢ de estos aspectos, la opci¨®n estrat¨¦gica de base es acertada, el problema es la inconcreci¨®n de los planteamientos posteriores.
Para empezar, as¨ª como el documento se detiene a describir los cambios y desaf¨ªos del entorno internacional, apenas dedica esfuerzo alguno a se?alar las deficiencias de las que parte el sistema espa?ol de cooperaci¨®n al desarrollo. No es una carencia menor, ya que para muchos analistas las principales limitaciones de nuestra ayuda internacional derivan de un sistema mal dise?ado, escasamente dotado de personal y medios t¨¦cnicos y con un marco regulatorio que le impide hacer debidamente aquello que otros pa¨ªses de nuestro entorno realizan.
En segundo lugar, no es claro cu¨¢l es el modelo de cooperaci¨®n para el desarrollo al que se quiere encaminar Espa?a. De nuevo, la carencia es importante dado el momento de profundo cambio que est¨¢ viviendo el sistema internacional de cooperaci¨®n. El antiguo modelo de ayuda, basado en una estructura jer¨¢rquica de relaciones entre donante y receptor, est¨¢ definitivamente acabado; y se abre paso un sistema m¨¢s complejo y abierto de relaciones entre actores y pa¨ªses, al servicio de prop¨®sitos relativamente compartidos. Ser¨ªa el momento de anticipar c¨®mo Espa?a pretende afrontar ese cambio. Por no precisar, ni siquiera se se?ala en qu¨¦ marco presupuestario se mover¨¢ la cooperaci¨®n espa?ola en los pr¨®ximos a?os, tras los may¨²sculos recortes de este ¨²ltimo per¨ªodo. Es dudosa la credibilidad de unos objetivos que se formulan sin conocer los recursos de que se dispone; y es dif¨ªcil que esos objetivos tengan entidad si la ayuda se mantiene en los niveles presupuestarios hoy vigentes.
Hace ya tiempo que las empresas llegaron a la convicci¨®n de que los afanes de planificaci¨®n deb¨ªan flexibilizarse. Es hora de que la cooperaci¨®n haga similar tr¨¢nsito
En tercer lugar, son muchos los interrogantes acerca del camino a seguir durante los pr¨®ximos cuatro a?os. Despejarlos exigir¨ªa una formulaci¨®n precisa de prop¨®sitos y m¨¦todos de trabajo, adaptados en su dimensi¨®n y alcance a las capacidades de la cooperaci¨®n espa?ola. Uno de los grandes defectos de los Planes Directores anteriores fue su incapacidad para seleccionar prop¨®sitos y definir c¨®mo abordarlos. No se mejora demasiado en esta ocasi¨®n: se proponen hasta 49 l¨ªneas de acci¨®n, recorriendo los objetivos de la Agenda 2030, algo que parece desproporcionado. Hay que recordar que nuestra ayuda bilateral, una vez despojada de los gastos realizados en el propio pa¨ªs, apenas alcanza los 600 millones de d¨®lares: es decir, habr¨ªa para cada una de las l¨ªneas mencionadas una media de 12 millones. Una cuant¨ªa escasa, especialmente si se tiene en cuenta que se pretende operar en, al menos, 21 pa¨ªses declarados como prioritarios.
Por ¨²ltimo, el plan carece de indicadores para el seguimiento o la medici¨®n de resultados de desarrollo. Al igual que en documentos anteriores, parecer¨ªamos abocados a concluir dentro de cuatro a?os que no se ha podido evaluar simplemente porque era inevaluable desde su origen.
?Se puede mejorar este borrador? Quiero pensar que s¨ª. Pero para ello es necesario interpretar el mandato legal no como la tediosa tarea de redactar un documento que quede aparente, oculte nuestras verg¨¹enzas y, una vez aprobado, se olvide, sino como la oportunidad para activar una din¨¢mica de cambio, que ponga en tensi¨®n las capacidades propias y gu¨ªe al conjunto de los actores sociales en una pol¨ªtica en la que caben amplios consensos. Al igual que en el teatro, el texto del Plan Director alcanza su pleno sentido si gu¨ªa a los actores y se convierte en acci¨®n.
Hace ya tiempo que las empresas llegaron a la convicci¨®n de que, en un mundo tan cambiante como el presente, los afanes de planificaci¨®n estrat¨¦gica deb¨ªan flexibilizarse. Las viejas matrices de planificaci¨®n deb¨ªan dejar paso a una inteligencia estrat¨¦gica capaz de fijarse objetivos firmes y cre¨ªbles y movilizar de manera relativamente flexible y oportunista las capacidades competitivas adaptadas al entorno. Es hora de que la cooperaci¨®n para el desarrollo haga similar tr¨¢nsito y dedique menos tiempo a construir apariencias y m¨¢s a aprender de su experiencia; menos a acumular prop¨®sitos incumplibles y m¨¢s a definir, con realismo, c¨®mo trabajamos juntos para mejorar el impacto de lo que hacemos.
Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada de la UCM.
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