La ayuda politizada

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¡°No veo razones en nuestra ¨¦poca para el optimismo¡±

En la misi¨®n encomendada a la nueva Comisaria europea para partenariados internacionales, Jutta Urpilainen, se se?ala que ¡°el modelo europeo de desarrollo evoluciona en l¨ªnea con las nuevas realidades [¡­] y deber¨¢ contribuir a nuestras prioridades pol¨ªticas m¨¢s amplias¡±. Siguen, en la carta, objetivos m¨¢s espec¨ªficos (una estrategia integral para ?frica, un acuerdo post-Coton¨², trabajar para el cumplimiento de los ODS, la promoci¨®n de la igualdad de g¨¦nero y el apoyo a la sociedad civil).

Este es solo un ejemplo m¨¢s de c¨®mo la dimensi¨®n pol¨ªtica de la ayuda y los intereses de los donantes est¨¢n aflorando de forma creciente en las declaraciones pol¨ªticas y los debates p¨²blicos sobre desarrollo. Esto supone un giro tras d¨¦cadas de un discurso altruista por parte de los donantes, en el que el objetivo casi ¨²nico de la ayuda era la lucha contra la pobreza. Tambi¨¦n supone un reto para acad¨¦micos y analistas que, por lo general, se han centrado en aspectos relacionados con la gesti¨®n de la ayuda (como, por ejemplo, su eficacia).

Esto es, en parte, la consecuencia de acontecimientos pol¨ªticos como el proceso del Brexit, la llegada de Trump a la Casa Blanca, la aparici¨®n de movimientos populistas en Europa o el fortalecimiento de donantes emergentes (particularmente, de China). Dichos acontecimientos suscitan nuevas viejas preguntas acerca la ayuda: ?por qu¨¦ los pa¨ªses dan ayuda?, ?por qu¨¦ y c¨®mo se institucionalizan las pol¨ªticas de ayuda?, ?c¨®mo se relaciona la ayuda con el conjunto de la pol¨ªtica y acci¨®n exterior de los pa¨ªses?, ?es la ayuda una herramienta para el ejercicio de la influencia o el poder regional o global?, ?es un camino hacia la gobernanza global?

Y estas nuevas viejas preguntas requieren aproximarse a los estudios de la ayuda desde un nuevo ¨¢ngulo, que es lo que hemos tratado de hacer en un libro colectivo recientemente publicado con el t¨ªtulo Aid Power and Politics.

?Por qu¨¦ los pa¨ªses dan ayuda?

En dicho trabajo colectivo, argumentamos que la respuesta a esta pregunta requiere reubicar la ayuda en la l¨®gica de las teor¨ªas de las relaciones internacionales. El investigador Bernab¨¦ Malacalza revisa dichas teor¨ªas y las clasifica en seis grupos, de acuerdo a c¨®mo tratan la ayuda: (i) realismo y neo-realismo; (ii) liberalismo, institucionalismo neo-liberal y cosmopolitanismo; (iii) constructivismo; (iv) econom¨ªa pol¨ªtica internacional; (v) estructuralismo y teor¨ªas cr¨ªticas, y (vi) an¨¢lisis de pol¨ªtica exterior.

Las nuevas viejas preguntas sobre la ayuda requieren aproximarse a los estudios en este sector desde un nuevo ¨¢ngulo

Seg¨²n el experto en pol¨ªtica exterior Gino H. Pauselli, las perspectivas constructivistas y realistas han resultado ser muy influyentes en el an¨¢lisis emp¨ªrico de los motivos de la ayuda, pero la intersecci¨®n entre estudios del desarrollo y teor¨ªas de las relaciones internacionales seguir¨ªa infra-explorada. Esto es, aunque la literatura acad¨¦mica sobre la ayuda ha abordado emp¨ªricamente la racionalidad tras su asignaci¨®n geogr¨¢fica (motivos ego¨ªstas o altruistas), este an¨¢lisis ha quedado desconectado de las bases te¨®ricas que podr¨ªan explicar el comportamiento de los pa¨ªses como donantes.

?Por qu¨¦ y c¨®mo se institucionalizan las pol¨ªticas de ayuda?, ?c¨®mo se relaciona la ayuda con el conjunto de la pol¨ªtica y acci¨®n exterior de los pa¨ªses?, ?es la ayuda una herramienta para el ejercicio de la influencia o el poder regional o global?

La respuesta precisa a estas preguntas podr¨¢ variar de un pa¨ªs a otro. Por este motivo, puede resultar de utilidad estudiar un cierto n¨²mero de donantes grandes y peque?os, j¨®venes y viejos. En este libro analizamos, pues, tanto los factores pol¨ªticos que transforman los pa¨ªses en donantes como el eventual uso de la ayuda como una herramienta para el ejercicio de poder o la influencia; y esto, en casos tan dispares como los de Estados Unidos, el Reino Unido, los pa¨ªses n¨®rdicos, Jap¨®n, Espa?a, Hungr¨ªa, Brasil y la Uni¨®n Europea.

Veamos el punto de vista de otros expertos. Seg¨²n De Cazotte, la ayuda estadounidense es el resultado de un consenso entre ¨¦lites. Wickstead presenta al Reino Unido como una s¨²per-potencia de la ayuda. Para Stokke, fue sobre todo la agenda global de desarrollo la que gui¨® la ayuda en algunos de los donantes mejor reputados (Noruega, Suecia y Dinamarca). Szab¨®, Szent-Iv¨¢nyi y T¨¦t¨¦nyi observan la influencia en las relaciones ONG-Gobierno en Hungr¨ªa. Santander describe Brasil como un pa¨ªs con el prop¨®sito de moldear la gobernanza global mediante la ayuda. Por nuestra parte, (Aitor e Iliana) entendemos la ayuda espa?ola como el resultado del cumplimiento con la norma internacional, pero con escasa apropiaci¨®n pol¨ªtica en el ¨¢mbito nacional. Finalmente, el estudio de la Uni¨®n Europea mostrar¨ªa que pueden coexistir motivos dispares (o incluso contradictorios) para la ayuda.

A pesar de estas m¨²ltiples diferencias entre donantes, las semillas pol¨ªticas de la ayuda son m¨¢s o menos las mismas en todas partes: liderazgo ¡ªcomo el de Clare Short, antigua Ministra de Desarrollo, en el panorama pol¨ªtico brit¨¢nico de finales de los noventa¡ª, valores ¡ªsolidaridad en los pa¨ªses escandinavos, democracia liberal en Estados Unidos¡ª, cumplimiento con las normas internacionales ¡ªen Hungr¨ªa o Espa?a¡ª, o el peso de distintos actores pol¨ªticos y grupos de presi¨®n en el juego pol¨ªtico nacional (administraci¨®n, Gobierno, ONG, el sector privado empresarial¡­) y c¨®mo ¨¦stos interact¨²an. Podr¨ªamos concluir que distintas dosis y combinaciones de estos ingredientes resultan en distintas modalidades de ayuda.

?Es ¨¦ste un camino hacia la gobernanza global?

Como hemos se?alado para el caso de Brasil, se podr¨ªa argumentar que, cuando se usa pol¨ªticamente, la ayuda se convierte en una herramienta para que los donantes puedan moldear la gobernanza global. Esto explica, seg¨²n Gulrajani y Swiss, la naturaleza cambiante de la ¡°acci¨®n de donar¡± (donorship en ingl¨¦s) como resultado del creciente peso de los donantes no tradicionales. ?ste es tambi¨¦n el motivo por el que los objetivos en salud global se han transformado como consecuencia de la aparici¨®n de agentes privados en la comunidad internacional.

Entendemos la ayuda espa?ola como el resultado del cumplimiento con la norma internacional, pero con escasa apropiaci¨®n pol¨ªtica en el ¨¢mbito nacional

Y esto puede funcionar tambi¨¦n en sentido contrario: agendas espec¨ªficas, definidas en el ¨¢mbito de la ayuda, pueden moldear el comportamiento de pa¨ªses u otros actores internacionales. Estos mecanismos se pueden comprender mejor mediante el estudio de agendas concretas como la de equidad de g¨¦nero o la de democracia y buen gobierno. En este ¨²ltimo caso, como se?ala Williams, esta agenda, central al r¨¦gimen de la ayuda a finales de los ochenta y en los noventa, tambi¨¦n tuvo dificultades en su implementaci¨®n, lo que se explica con la confrontaci¨®n del consenso liberal internacional con las pol¨ªticas nacionales en muchos de los pa¨ªses socios. En lo que se refiere a la equidad de g¨¦nero, Engberg-Pedersen se?ala que, aunque a veces a rega?adientes, los donantes de distinto tipo no han podido eludir la agenda de g¨¦nero en su cooperaci¨®n al desarrollo, pero la han abordado de muy distintas maneras. En ¨²ltimo t¨¦rmino, son las caracter¨ªsticas de las organizaciones, las distintas prioridades y presiones, y los entornos normativos los que van a sesgar o diluir las normas internacionales en equidad de g¨¦nero.

Las?politicas de la ayuda en la era del nacionalismo y el populismo

En definitiva, la ayuda, o, al menos, su discurso, est¨¢ crecientemente politizado. Adem¨¢s, esto est¨¢ ocurriendo en un periodo de emergencia de movimientos o partidos pol¨ªticos populistas y/o nacionalistas en Europa. Quiz¨¢s contra-intuitivamente, el nacionalismo o el populismo no llevan necesariamente a recortes presupuestarios en la ayuda, como se?ala G¨®mez-Reino en este trabajo colectivo. La explicaci¨®n est¨¢ en el hecho de que la ayuda, eventualmente re-moldeada, puede ser una herramienta de gran utilidad para velar por los intereses de los donantes.

En este contexto, la academia, think tanks y otros expertos necesitamos una mejor comprensi¨®n de por qu¨¦, desde la perspectiva pol¨ªtica, los pa¨ªses se transforman en donantes y por qu¨¦, los que ya lo son, proveen de ayuda. M¨¢s concretamente, la divisi¨®n tradicional altruismo-ego¨ªsmo deber¨ªa ser revisada, con la finalidad de que entendamos mejor la muy amplia gama de objetivos e intereses que puede guiar la acci¨®n de un pa¨ªs donante. Una definici¨®n estrecha de intereses (como los comerciales, por ejemplo) puede esconder otros objetivos como la capacidad de moldear las agendas globales o la mejora de la reputaci¨®n internacional.

Iliana Olivi¨¦ es investigadora principal en el Real Instituto Elcano y profesora en la Universidad Complutense de Madrid.

Aitor P¨¦rez es investigador asociado senior del Real Instituto Elcano.?

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