Los letrados del Congreso recomendaron en 2018 una ley de amnist¨ªa para perdonar a unos guardias civiles

Un informe jur¨ªdico de la secretar¨ªa general del Congreso de los Diputados concluy¨® en marzo de 2018 que ser¨ªa constitucional una proposici¨®n de ley de amnist¨ªa para perdonar a un n¨²mero indeterminado de guardias civiles sancionados o condenados por reivindicar su derecho de asociaci¨®n profesional. Es un antecedente relevante ante la reuni¨®n de la Mesa del Congreso que tendr¨¢ que estudiar, calificar y admitir a tr¨¢mite este martes la proposici¨®n de ley de amnist¨ªa registrada la semana pasada en solitario por el Grupo Socialista para los encausados por el proceso independentista catal¨¢n.

Los miembros de ese ¨®rgano (tres diputados del PSOE, dos de Sumar y cuatro del PP) que tomar¨¢n esa decisi¨®n pol¨ªtica para que la norma inicie su largo camino parlamentario tienen acceso a ese precedente jur¨ªdico a favor de 2018, pero tambi¨¦n al informe elaborado por la misma secretar¨ªa general, en marzo de 2021, donde rechazaba una proposici¨®n similar de ERC, Junts, la CUP y el PDeCAT, para la amnist¨ªa de los mismos encausados.

El grupo de Unidas Podemos present¨® en febrero de 2018, durante el mandato del Gobierno de Mariano Rajoy y la presidencia del Congreso en manos de Ana Pastor, ambos del PP, una proposici¨®n de ley para ¡°la rehabilitaci¨®n de penas y sanciones disciplinarias que sufrieron guardias civiles por el hecho de reivindicar el derecho fundamental de asociaci¨®n profesional¡±. La Mesa del Congreso, compuesta entonces por tres diputados del PP, dos de Ciudadanos, dos del PSOE y dos de Podemos, es decir, una mayor¨ªa conservadora de cinco a cuatro, analiz¨® el informe elaborado al efecto sobre la legalidad de ese proyecto de la secretar¨ªa general de la C¨¢mara donde se establec¨ªa que la proposici¨®n supon¨ªa un indulto general, que estaba prohibido expresamente por la Constituci¨®n y adem¨¢s no se pod¨ªa aprobar a trav¨¦s de una ley, sino que era competencia del Gobierno. A continuaci¨®n, el informe de los letrados se?alaba la posible soluci¨®n para el ¨¦xito de la iniciativa: ¡°La Mesa del Congreso podr¨ªa tanto inadmitir a tr¨¢mite la proposici¨®n de ley si entiende que la misma entra en contradicci¨®n palmaria y evidente con la Constituci¨®n, como solicitar su reformulaci¨®n, en la medida en que podr¨ªan existir otras figuras dentro de la Constituci¨®n, como por ejemplo la amnist¨ªa, que respetar¨ªan el esp¨ªritu perseguido por la proposici¨®n de ley¡±.

El art¨ªculo 1 de aquella proposici¨®n se?alaba: ¡°Quedan rehabilitados de las penas accesorias de separaci¨®n del servicio o p¨¦rdida de empleo, o de las sanciones de la separaci¨®n del servicio y sus efectos, los Guardias Civiles a quienes, en aplicaci¨®n del C¨®digo Penal militar o del R¨¦gimen Disciplinario de la Guardia Civil, fueron condenados o sancionados por su actividad para el reconocimiento del derecho de asociaci¨®n profesional en la Guardia Civil¡±.

La iniciativa no se pudo tramitar. Pero si el grupo de Unidas Podemos hubiera presentado una proposici¨®n de ley de amnist¨ªa para los guardias civiles sancionados o condenados por reivindicar su derecho a la libre asociaci¨®n, esta iniciativa habr¨ªa sido plenamente constitucional, seg¨²n la secretar¨ªa general del Congreso.

El letrado mayor era en 2018 Carlos Guti¨¦rrez Vic¨¦n, nombrado en 2014 cuando el PP dispon¨ªa de mayor¨ªa absoluta en los ¨®rganos de Gobierno de la C¨¢mara, y que acaba de dejar por su propia voluntad ese cargo tras casi 10 a?os en el puesto. Bajo el mandato de Carlos Guti¨¦rrez Vic¨¦n, sin embargo, tambi¨¦n se rechaz¨® en marzo de 2021 la tramitaci¨®n de una proposici¨®n de ley de amnist¨ªa presentada por los grupos catalanes donde se defend¨ªa el derecho de autodeterminaci¨®n y el perd¨®n para todos los encausados por el proc¨¦s independentista. En ese informe de 2021 se argumentaba que si la Constituci¨®n prohib¨ªa los indultos generales en su art¨ªculo 62.1, con m¨¢s motivo rechazar¨ªa la amnist¨ªa; y se se?alaba adem¨¢s que no ten¨ªa encaje legal porque el C¨®digo Penal aprobado en 1995 hab¨ªa eliminado la amnist¨ªa como causa de extinci¨®n de la responsabilidad penal.

El PSOE se ali¨® entonces con el PP y Vox en la Mesa, frente a los tres votos de Unidas Podemos, y se apoy¨® en ese informe jur¨ªdico para evitar siquiera la mera tramitaci¨®n de la iniciativa para su inicial discusi¨®n, a la que se opuso hasta julio de 2023, cuando las elecciones dejaron en manos de siete diputados de Junts la investidura de Pedro S¨¢nchez.

En la proposici¨®n de ley que ma?ana ver¨¢ la Mesa del Congreso, firmada por el PSOE y que respaldar¨¢n seis grupos de la mayor¨ªa de la investidura de S¨¢nchez, se ha introducido una disposici¨®n adicional que reforma el C¨®digo Penal para introducir de nuevo la amnist¨ªa dentro de las causas de extinci¨®n de la responsabilidad penal, eliminando as¨ª uno de los argumentos de la secretar¨ªa general del Congreso para informar contra la amnist¨ªa a los encausados del proc¨¦s.

El informe jur¨ªdico de la secretar¨ªa general del Congreso en 2018 analiza con detalle el criterio del Tribunal Constitucional sobre la admisi¨®n a tr¨¢mite de iniciativas legislativas que presenten dudas sobre su constitucionalidad. Ese informe se detiene en dos leyes que el PP intent¨® frenar presentando sendos recursos contra su tramitaci¨®n. Por un lado, el nuevo Estatuto de Euskadi, que consideraba a esta comunidad un ¡°Estado libre asociado¡± a Espa?a, conocido como Plan Ibarretxe y que, tras ser aprobado por el Parlamento vasco, el Congreso de los Diputados rechaz¨® en febrero de 2005 con los votos de PP y PSOE. Y de otro lado, el Estatuto de Catalu?a, que pese a ser tramitado y aprobado con retoques en el Congreso, fue rectificado por el Constitucional tras anular 14 de sus 243 art¨ªculos.

La doctrina del Constitucional

El Tribunal Constitucional estableci¨®, sobre las tramitaciones de los estatutos de Euskadi y Catalu?a y con diversos argumentos, que no se pod¨ªa impedir el arranque parlamentario de esas iniciativas porque la Mesa del Parlamento no pod¨ªa hacer un an¨¢lisis previo de su constitucionalidad, sino que ten¨ªa que limitarse a considerar si la propuesta cumpl¨ªa con los requisitos formales y legales para dar v¨ªa libre a su tramitaci¨®n.

Desde 1995, seg¨²n ese informe, el Tribunal Constitucional entiende ¡°que las funciones de calificaci¨®n y admisi¨®n por la Mesa de las iniciativas legislativas se circunscriben exclusivamente, por la naturaleza de estas, a la mera comprobaci¨®n del cumplimiento de exigencias formales¡±. El an¨¢lisis de la secretaria general del Congreso a?ade: ¡°Al amparo de esta jurisprudencia parece dif¨ªcil inadmitir una iniciativa legislativa a causa de su inconstitucionalidad material¡±. La Mesa actual, de hecho, acept¨® por unanimidad hace una semana permitir en el futuro un debate sobre un proyecto de Vox para discriminar a los inmigrantes originarios de pa¨ªses de cultura musulmana, una iniciativa que varias asociaciones pro derechos humanos consideran abiertamente xen¨®foba y contraria a los pactos internacionales.

El Tribunal Constitucional rechaz¨® un recurso del Gobierno de Jos¨¦ Mar¨ªa Aznar contra la tramitaci¨®n del nuevo Estatuto de Euskadi por el Parlamento de Vitoria con el siguiente argumento: ¡°La eventual inconstitucionalidad de los actos parlamentarios solo es relevante cuando concluyen con una resoluci¨®n, disposici¨®n o acto que se integra en el ordenamiento (y deber¨¢ verificarse con motivo del juicio de constitucionalidad que eventualmente se inste respecto de esa disposici¨®n, resoluci¨®n o acto), o cuando, sin finalizar el procedimiento en el que se insertan, producen una lesi¨®n inmediata de derechos fundamentales de los sujetos legitimados para participar en el procedimiento¡±. El PP present¨® otro recurso similar contra la tramitaci¨®n en el Congreso de los Diputados del Estatuto de Catalu?a aprobado por el Parlamento catal¨¢n. El Tribunal Constitucional rechaz¨® el recurso con argumentos parecidos: ¡°De acuerdo con nuestra doctrina excede, empero, del ¨¢mbito de la facultad de las Mesas de las Asambleas Legislativas de calificar y admitir a tr¨¢mite las iniciativas el control, siquiera preliminar, de su constitucionalidad¡±.

El informe jur¨ªdico del Congreso de 2018, que volver¨¢ a estar ahora sobre la Mesa este martes, se?ala adem¨¢s que numerosas resoluciones posteriores del Tribunal Constitucional ¡°han vuelto a reiterar las limitaciones que las Mesas de las C¨¢maras tienen en el tr¨¢mite de calificaci¨®n para valorar la legalidad material o la conformidad con la Constituci¨®n o con el ordenamiento jur¨ªdico de las iniciativas legislativas¡±. Al amparo de esta jurisprudencia, el criterio de la secretar¨ªa general del Congreso de los Diputados era claro: ¡°Parece dif¨ªcil inadmitir una iniciativa legislativa a causa de su inconstitucionalidad material¡±. Aunque parec¨ªa dif¨ªcil, el Congreso inadmiti¨® solo tres a?os despu¨¦s la proposici¨®n de ley de amnist¨ªa de los grupos catalanes. Ahora, la Mesa del Congreso, con una mayor¨ªa absoluta progresista, parece dispuesta a admitir la nueva iniciativa del grupo socialista para beneficiar a los encausados del proc¨¦s, aunque a¨²n le faltan meses para su aprobaci¨®n definitiva.