La financiaci¨®n del Estado de bienestar en Espa?a: el debate que deber¨ªa ser y no es

Con la financiaci¨®n del Estado de bienestar en Espa?a pasa como con la factura de la luz. Es dif¨ªcil de explicar porque dif¨ªcil es de entender. Concretamente en materia de sanidad y educaci¨®n resulta imposible conocer qui¨¦n (Estado o Comunidades Aut¨®nomas) est¨¢ pagando qu¨¦ prestaci¨®n, lo que resulta especialmente grave en un marco democr¨¢tico en el que resulta imprescindible la rendici¨®n de cuentas y la exigencia de responsabilidades. Este es el verdadero problema de nuestro Estado auton¨®mico.

Empezar¨¦ por lo m¨¢s complejo ¡ªy tambi¨¦n lo m¨¢s absurdo¡ª. La evoluci¨®n del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica ha supuesto b¨¢sicamente un progresivo aumento del poder impositivo auton¨®mico a trav¨¦s de la figura de los impuestos cedidos y una progresiva reducci¨®n en paralelo de la capacidad impositiva estatal. Pero a la vez se crea un Fondo como cierre del sistema (el Fondo de Garant¨ªa de Servicios P¨²blicos Fundamentales, FGSPF) que obliga a que el 75% de los ingresos de las Comunidades Aut¨®nomas que se les ha concedido previamente vayan a ese fondo. Lo que se les da por un lado para en teor¨ªa su libre disposici¨®n, se les quita por otro, dejando de ser de libre disposici¨®n y teniendo que dirigirse a garantizar la uniformidad m¨ªnima en sanidad o educaci¨®n. En definitiva, solo el 25% de los ingresos auton¨®micos que les concede el sistema de financiaci¨®n es de libre disposici¨®n. ?Para qu¨¦ se les ha cedido el 75% restante? Se trata esta de una de las cuestiones m¨¢s confusas de nuestro sistema de financiaci¨®n y que genera enormes deficiencias en la rendici¨®n de cuentas y responsabilidad de nuestro Estado auton¨®mico. Tal y como tratar¨¦ de explicar a continuaci¨®n, ese 75% de los ingresos auton¨®micos deber¨ªan haberse quedado en el Estado para ser ¨¦l el que financie los m¨ªnimos comunes del Estado de bienestar.

La Constituci¨®n de 1978 estableci¨® la necesidad de que los espa?oles goz¨¢ramos de una igualdad b¨¢sica en prestaci¨®n sanitaria y educativa otorgando para ello sendas competencias legislativas b¨¢sicas al parlamento estatal. A partir de este m¨ªnimo se conceder¨ªa a las Comunidades Aut¨®nomas la posibilidad de introducir mejoras a trav¨¦s de leyes y sus propios recursos y, sobre todo, de gestionar las decisiones estatales. Eso fue lo establecido competencialmente en el texto constitucional.

La traducci¨®n pr¨¢ctica de dichas previsiones constitucionales ha sido una importante centralizaci¨®n normativa, en forma de leyes y reglamentos estatales, en la conformaci¨®n tanto del Sistema Nacional de Salud como del sistema educativo. Es el centro el que fija los sujetos que tienen acceso al Sistema Nacional de Salud, las prestaciones cubiertas con financiaci¨®n p¨²blica o el r¨¦gimen estatutario del personal sanitario. Tambi¨¦n es el centro el que determina los requisitos m¨ªnimos de los centros docentes, las condiciones de los conciertos, la estructura de los niveles educativos y los contenidos m¨ªnimos de cada uno de ellos, as¨ª como las condiciones de acceso del profesorado.

Frente a esta importante centralizaci¨®n legislativa tanto en la prestaci¨®n sanitaria como educativa, conforme con el dise?o constitucional, a partir del a?o 2001 la financiaci¨®n de estas prestaciones se hace recaer fundamentalmente en las Comunidades Aut¨®nomas. De una manera radical en materia sanitaria y no tanto en materia educativa. Comienza entonces la andadura por un laberinto inescrutable cuya salida resulta cada vez m¨¢s lejana. Fue un grave error eliminar en 2001 la sanidad de los Presupuestos Generales del Estado. Fue tambi¨¦n un grave error hacer recaer en los presupuestos auton¨®micos una parte importante del sueldo del profesorado no universitario. Fueron graves errores porque contradicen el dise?o constitucional del sistema nacional de salud y del sistema educativo, que son ¨²nicos en todo el territorio seg¨²n nuestra Constituci¨®n. Pero tambi¨¦n fueron graves errores porque se le priva al Estado del principal instrumento de pol¨ªtica social: el dinero. En fin, fueron graves errores porque en un momento determinado alguien confundi¨® al dise?ar la financiaci¨®n auton¨®mica decisi¨®n (que le corresponde al Estado en materia de bienestar, al margen de las mejoras auton¨®micas) con gesti¨®n (que le corresponde a la Comunidad Aut¨®noma). Y nadie lo sac¨® del error.

Seg¨²n el modelo de Estado de bienestar establecido en la Constituci¨®n de 1978, la financiaci¨®n auton¨®mica no deber¨ªa estar dise?ada para financiar los m¨ªnimos de nuestro Estado de bienestar. Es al Estado, y no a las Comunidades Aut¨®nomas, al que le corresponde la financiaci¨®n de esos m¨ªnimos en sus Presupuestos Generales. Ser¨ªa, por tanto, necesaria una reforma de la ley de financiaci¨®n auton¨®mica dise?ada, no para financiar los m¨ªnimos del Estado de bienestar, sino para financiar las posibles mejoras que pudieran incorporar las autonom¨ªas respecto a esos m¨ªnimos. Eso reducir¨ªa enormemente sus necesidades financieras y conllevar¨ªa la eliminaci¨®n del Fondo de Garant¨ªa de Servicios P¨²blicos Fundamentales.

Si, por el contrario, se sigue manteniendo la necesidad de que sean las autonom¨ªas las que paguen lo decidido por el Estado en materia de bienestar, la progresiva descentralizaci¨®n financiera ¡ªcon un porcentaje cada vez mayor de participaci¨®n en los impuestos estatales¡ª podr¨ªa mutar el sistema competencial dise?ado constitucionalmente. Si convertimos a las autonom¨ªas en las principales financiadoras del Estado de bienestar, haremos desaparecer al Estado como garante de la uniformidad m¨ªnima exigida constitucionalmente. El problema no es, como se ha repetido reiteradamente, de insuficiencia de recursos de las autonom¨ªas para hacer frente a los gastos de educaci¨®n o sanidad. El problema es que las autonom¨ªas est¨¢n pagando lo que no les corresponde a trav¨¦s de ese absurdo Fondo de Garant¨ªa de Servicios P¨²blicos Fundamentales.

Si, adem¨¢s de esta reforma sustancial de la ley de financiaci¨®n y la eliminaci¨®n del Fondo, a?adi¨¦ramos unas reglas b¨¢sicas de conformidad fiscal para que los presupuestos auton¨®micos permitan conocer el peso exacto de lo financiado por v¨ªa del Estado o lo financiado por los propios recursos auton¨®micos, podr¨ªamos efectivamente alcanzar un correcto desarrollo de nuestro Estado auton¨®mico. Tal y como se establece en la experiencia comparada, en los ¨¢mbitos prestacionales donde invierte tanto el Estado como las autonom¨ªas es necesaria una contabilidad que permita disgregar los gastos en funci¨®n de su origen. Los gastos que procedan de transferencias del centro no pueden ser computados a las autonom¨ªas como actualmente se hace. En caso contrario, la rendici¨®n de cuentas es imposible.

Se trata de dos reformas sustanciales. Una que cambiar¨ªa los presupuestos de los que tiene que partir la financiaci¨®n auton¨®mica. Otra crear¨ªa unas reglas de control sobre el gasto en bienestar. Pero, uf, ?qu¨¦ pereza! Mejor seguimos discutiendo lo que no puede llevarnos a ning¨²n sitio: si distribuimos fondos en funci¨®n de la poblaci¨®n o si lo hacemos en funci¨®n del coste del servicio. Un debate est¨¦ril cuya ¨²nica soluci¨®n pasar¨ªa por la creaci¨®n de un organismo independiente constituido por personas t¨¦cnicamente preparadas sin ning¨²n inter¨¦s personal o partidista en el asunto. Seres angelicales a los que no cupiera reproche alguno. Y el debate p¨²blico sobre la financiaci¨®n del Estado de bienestar se quedar¨¢ ah¨ª. Los problemas de fondo que los resuelvan otros.