La necesaria reforma del sistema tributario

La crisis derivada de la invasi¨®n de Ucrania y la imprevisibilidad de sus efectos han barrido el ciclo de noticias. No es buen momento para acometer ninguna reforma, se afirma. Sin embargo, la historia de los sistemas tributarios evidencia lo contrario, como cuentan Michel Keen y Joel Sleemrod en un libro reciente (Rebellion, Rascals and Revenue). Desde que existen impuestos, han sido precisamente las guerras y la reconstrucci¨®n a la que obligan, las crisis y sus consecuencias, los principales catalizadores de las reformas tributarias.

En el caso de Europa, la propia construcci¨®n del Estado de bienestar se explica en buena parte por la implantaci¨®n de impuestos con alta capacidad de recaudar, como el IVA en los a?os cincuenta, y no s¨®lo del IRPF. Y en Espa?a la impresionante subida de presi¨®n fiscal que se produjo entre 1978 y 1986 tuvo lugar en medio de una de nuestras peores crisis y fue sorprendemente bien aceptada. Quiz¨¢ porque la ciudadan¨ªa sab¨ªa que era el precio necesario para tener un pa¨ªs democr¨¢tico y formar parte de los Estados civilizados, como afirmara el juez americano Oliver W. Holmes en 1927.

Reformar nuestro sistema tributario lleva ya a?os siendo urgente, como sucede en otros pa¨ªses cercanos. As¨ª lo afirmaba el 11 de agosto de 2018 un editorial de la revista The Economist, que de hecho ofrec¨ªa una hoja de ruta para una reforma radical de los sistemas tributarios (Overhaul tax for the 21st century). Se hac¨ªa hincapi¨¦ en que las estructuras sobre las que se asienta la imposici¨®n en nuestros pa¨ªses (UE, OCDE) han variado poco desde su construcci¨®n en el siglo XX, pese a que s¨ª lo ha hecho la estructura econ¨®mica, tras la confluencia de factores como la globalizaci¨®n y la digitalizaci¨®n.

La falta de adaptaci¨®n de los sistemas tributarios ha dificultado capturar las ganancias extraordinarias (windfalls) generadas por los bums inmobiliarios y la digitalizaci¨®n, a la vez que ha permitido que se incremente la sobrecarga de las rentas del trabajo. La aceleraci¨®n de los cambios en la econom¨ªa mundial y el reto que supone para los sistemas tributarios tradicionales explica que se hayan adoptado ya algunos acuerdos internacionales, como la tributaci¨®n m¨ªnima en el impuesto sobre sociedades o el Convenio Multilateral, principales resultados por ahora del llamado proyecto BEPS (siglas en ingl¨¦s de Erosi¨®n de la Base y Desplazamiento de los Beneficios), auspiciado por el G-20 y la OCDE, y cuyos efectos finales est¨¢n por ver.

Pero las discusiones y ense?anzas internacionales deben ser tenidas en cuenta a la vez que se abordan retos y diagn¨®sticos sobre los problemas estructurales socioecon¨®micos de Espa?a, y su traslado a las carencias de nuestro sistema tributario. Retos y diagn¨®sticos que son pac¨ªficamente compartidos en la ¨²ltima d¨¦cada (v¨¦ase informes del Banco de Espa?a, Comisi¨®n Europea, Airef, Informe Lagares), pese a la sensaci¨®n de polarizaci¨®n pol¨ªtica que puede generar la lectura de la prensa o un vistazo a las redes sociales.

Los mejores an¨¢lisis disponibles coinciden en que el d¨¦ficit estructural en Espa?a est¨¢ motivado por una insuficiencia cr¨®nica de ingresos p¨²blicos, ya que el gasto p¨²blico es (comparativamente) moderado en relaci¨®n con el Estado de bienestar que tenemos. Esto en Espa?a evidencia una tendencia consolidada, la de recaudar sistem¨¢ticamente por debajo de nuestras necesidades, o, mejor dicho, del gasto p¨²blico que los ciudadanos parecen preferir. Es ilustrativo que la casi totalidad de las aportaciones al proceso de consulta p¨²blica previa al Libro Blanco conten¨ªan solicitudes de rebajas fiscales, esto es, ped¨ªan un incremento del gasto p¨²blico.

Nunca parece un buen momento para reformar un sistema tributario. Pero la par¨¢lisis puede ser peor; si no se reforma, ser¨¢ reformado por la v¨ªa de hecho de la obsolescencia.

Ahora bien, tan importante como la reforma es el proceso para llevarla a cabo. En el momento de escribir estas l¨ªneas en Espa?a sigue siendo obligatorio llevar mascarilla en interiores. No fue siempre as¨ª; al inicio de la pandemia los cient¨ªficos no consideraban necesario su uso, aunque s¨ª se aconsejaba la limpieza de las superficies. Este cambio en las recomendaciones no es un fallo de la ciencia, sino parte del m¨¦todo cient¨ªfico, que se resume en examinar siempre las mejores pruebas y datos disponibles, y, sobre todo: estar dispuesto a afirmar, o recomendar, lo contrario de lo que se dijo si se obtienen nuevos o mejores datos.

El m¨¦todo cient¨ªfico es el ¨²nico posible para avanzar en el conocimiento. Sin ¨¦l no habr¨ªamos tenido una vacuna contra la covid en tiempo r¨¦cord. El mismo rigor debe aplicarse a cualquier reforma del sistema tributario.

Es adem¨¢s urgente mejorar la calidad del debate p¨²blico, adem¨¢s de afianzar una cultura de la estabilidad presupuestaria y la corresponsabilidad fiscal, evitando discusiones en el vac¨ªo, de manera que lo ¨²nico que parece relevante es si se deben ¡°subir o bajar¡± impuestos, en abstracto. Pero esta reflexi¨®n no puede limitarse a las consideraciones que se alcancen en un comit¨¦ con un encargo puntual y limitado en el tiempo.

Debe haber una cultura de la evaluaci¨®n y reflexi¨®n permanente, y un debate serio sobre el sistema tributario en el que participen otras instituciones y nuestros mejores investigadores. Contribuir a una mejor conversaci¨®n ha sido el objetivo del Libro Blanco y de sus propuestas, muchas de ellas aplicables de inmediato.