Madrid, un ¨¢rea metropolitana contracorriente

Las din¨¢micas econ¨®micas y sociales que inciden en el territorio requieren de planificaci¨®n y coordinaci¨®n. Esta cuesti¨®n es clave en las grandes ciudades, donde su dinamismo genera externalidades negativas (sociales, ambientales) y positivas (econ¨®micas, culturales) que se extienden a los municipios de su ¨¢rea funcional. Por otra parte, no es posible abordar de manera eficaz cuestiones como la movilidad, la vivienda, la cohesi¨®n social o la mitigaci¨®n y adaptaci¨®n al cambio clim¨¢tico si no es desde la coordinaci¨®n de las pol¨ªticas municipales dentro de una l¨®gica de ordenaci¨®n del territorio. En estos casos, la escala metropolitana es considerada la ¨®ptima para desarrollar un modelo territorial sostenible y equilibrado, y para una mejor gobernanza de las pol¨ªticas y servicios p¨²blicos.

En la mayor parte de los pa¨ªses europeos se han promovido reformas institucionales dirigidas a la formalizaci¨®n de esta escala (por ejemplo, en Italia o Francia) o han ido emergiendo acuerdos metropolitanos all¨ª donde la cultura pol¨ªtica y/o institucional resultaba propicia para ello (por ejemplo, en Alemania). Tambi¨¦n, la Comisi¨®n Europea ha impulsado activamente la participaci¨®n de las Functional Urban Areas [¨¢reas urbanas funcionales] en los proyectos de desarrollo urbano y territorial sostenible financiados por los fondos estructurales y de inversi¨®n europeos. De hecho, se trata de una cuesti¨®n que est¨¢ fuertemente presente en el eje urbano de la pol¨ªtica de cohesi¨®n 2021-2027.

En el caso espa?ol, a diferencia de otros pa¨ªses, por razones que la literatura ha situado en su modelo institucional y en la falta de cultura de cooperaci¨®n y coordinaci¨®n, las comunidades aut¨®nomas (nivel de gobierno con la competencia para crear entes metropolitanos) no han dado pasos en esta direcci¨®n, con la ¨²nica excepci¨®n del ¨¢rea metropolitana de Barcelona ¡ªAMB¡ª, constituida en 2010 por decisi¨®n un¨¢nime del Parlamento de Catalu?a. As¨ª, dentro del contexto europeo, Espa?a constituye una anomal¨ªa, al no contar sus grandes ciudades con entes metropolitanos con capacidad de gobierno y gesti¨®n. Dentro de este conjunto resulta especialmente llamativo el caso de Madrid, una de las ¨¢reas metropolitanas m¨¢s pobladas de Europa y la mayor de Espa?a (unos siete millones de habitantes, seg¨²n el INE), en donde en torno a la ciudad central se configura un ¨¢rea funcional que ha sobrepasado los l¨ªmites regionales, incorporando parte de las comunidades de Castilla-La Mancha y de Castilla y Le¨®n (pensemos, por ejemplo, en la integraci¨®n tarifaria del Consorcio Regional de Transportes de Madrid).

El dinamismo de este territorio, su relevancia nacional e internacional, y la complejidad de las relaciones de interdependencia que genera llevan a plantear la necesidad de rescatar la mirada metropolitana que s¨ª lleg¨® a tener Madrid en el pasado y que fue una de las razones que le otorgaron carta de naturaleza para constituirse como comunidad aut¨®noma en 1983. Asimismo, esta necesidad fue manifestada de forma expresa en la memoria del Plan General de Ordenaci¨®n Urbana del Ayuntamiento de Madrid de 1997, siendo alcalde de Madrid por entonces el popular Jos¨¦ Mar¨ªa ?lvarez del Manzano, donde se se?alaba lo siguiente:

¡°El Plan General de 1963 s¨ª ten¨ªa car¨¢cter metropolitano. Sin embargo, su revisi¨®n, elaborada por los primeros ayuntamientos democr¨¢ticos surgidos de la Constituci¨®n de 1978, no tuvo este car¨¢cter, sino el de la suma de un conjunto de Planes Generales independientes para cada uno de los municipios del ¨¢rea metropolitana, debidamente compatibilizados. Este criterio, desarrollado a lo largo de los primeros a?os ochenta, es explicable por las circunstancias pol¨ªticas del momento, pero t¨¦cnicamente no puede justificarse dadas las caracter¨ªsticas del conjunto metropolitano y el grado de implicaci¨®n que presentan entre s¨ª las distintas ¨¢reas urbanas y municipios que lo componen. [¡­] la realidad de muchos de los problemas, anteriormente contemplados, y la ¨ªndole metropolitana de los mismos, obligan a enfocar las soluciones analizando el territorio en un marco superior al estrictamente municipal¡± (Ayuntamiento de Madrid, 1997, p. 90).

El p¨¢rrafo anterior sintetiza la esencia del caso madrile?o, un caso contracorriente en el que se ha ido desdibujando la dimensi¨®n metropolitana, tanto en la ordenaci¨®n del territorio como en su arquitectura institucional, llegando a desaparecer pr¨¢cticamente del imaginario local. Hoy, el tema est¨¢ ausente de la agenda social y pol¨ªtica. As¨ª, al rastrear la cuesti¨®n metropolitana en los programas electorales auton¨®micos y municipales de la capital en el periodo 2011-2023 emerge que han sido pocos los partidos que han incorporado la demanda de su institucionalizaci¨®n (fundamentalmente, el Partido Socialista Obrero Espa?ol de Madrid, Ciudadanos y M¨¢s Madrid), aunque no han sido consistentes con sus propuestas en el tiempo. El Partido Popular nunca ha incorporado la cuesti¨®n.

Si analizamos qu¨¦ partidos mencionan expresamente la necesidad de institucionalizar el ¨¢rea metropolitana de Madrid en sus programas electorales, lo que se observa, en primer lugar, es que se trata de un tema inconstante, completamente ausente en ocasiones (como en las elecciones de 2015 y 2023) o presente con distinta intensidad (siempre baja, en todo caso). En segundo lugar, la cuesti¨®n alcanza su punto ¨¢lgido durante las elecciones de 2019, momento en que la exalcaldesa de Madrid ¡ªManuela Carmena¡ª propuso la creaci¨®n de Madrid ?rea Metropolitana como ente destinado a planificar y evaluar la movilidad, la vivienda, la gesti¨®n de residuos y las pol¨ªticas ambientales. La idea era que fuese una entidad formada por los gobiernos auton¨®mico y municipal de Madrid, junto a una representaci¨®n de los gobiernos de otros municipios del ¨¢rea como Alcorc¨®n, Legan¨¦s, M¨®stoles, Torrelodones, Las Rozas o Majadahonda, entre otros.

En efecto, los datos reflejan que en Madrid no se otorga importancia a la cuesti¨®n. La ausencia de este tema no es neutra y responde a una intenci¨®n pol¨ªtica que se explica desde un conjunto de factores ligados a las prioridades de los actores que han tenido la oportunidad de tomar decisiones. De manera resumida destacamos las siguientes: la capacidad de la comunidad aut¨®noma madrile?a de establecer un ente metropolitano para el gobierno del ¨¢rea funcional de la capital ha quedado descartada por una l¨®gica de ¡°defensa¡± de sus competencias. La emergencia de este nuevo actor le restar¨ªa capacidad de control sobre el modelo territorial y de desarrollo econ¨®mico basado en la desregulaci¨®n. Lo mismo sucede con Madrid ciudad, que perder¨ªa capacidad de decisi¨®n al tener que delegar en el ente metropolitano las pol¨ªticas a coordinar. Este posicionamiento se explica desde una l¨®gica de competici¨®n territorial y cortoplacismo de los actores. Tambi¨¦n, desde modelos urbanos y territoriales que favorecen el crecimiento econ¨®mico en detrimento de los aspectos sociales y medioambientales.

Adem¨¢s, el modelo territorial espa?ol, favorecedor de la autonom¨ªa municipal y la descentralizaci¨®n regional, requiere de un elevado consenso pol¨ªtico para dar pasos hacia el reconocimiento de un ente metropolitano, tal y como ocurri¨® en el caso de Catalu?a. El mismo no solo debe darse a nivel regional, sino tambi¨¦n a nivel municipal. En el caso de Madrid, solo algunos de los municipios del sur, gobernados por alcaldes socialistas, han se?alado la necesidad de crear un ente metropolitano.

Por otro lado, el car¨¢cter uniprovincial de la regi¨®n madrile?a ha derivado en una err¨®nea identificaci¨®n del territorio de la comunidad con el ¨¢rea metropolitana, lo que aparentemente har¨ªa innecesaria la institucionalizaci¨®n de un ente metropolitano. La realidad muestra, sin embargo, que la comunidad no est¨¢ llevando a cabo la coordinaci¨®n de las pol¨ªticas municipales y sectoriales bajo el paraguas de un plan territorial (de hecho, es una de las pocas comunidades aut¨®nomas que no cuenta, a d¨ªa de hoy, con un plan de ordenaci¨®n territorial) que armonice la localizaci¨®n de las actividades en favor de la cohesi¨®n social y la sostenibilidad medioambiental.

La desaparici¨®n de la cuesti¨®n metropolitana del debate pol¨ªtico y la falta de ¡°pedagog¨ªa social¡± por parte de otros actores (los medios de comunicaci¨®n, la universidad) sobre la importancia de esta escala con relaci¨®n a la eficacia y calidad de las pol¨ªticas p¨²blicas ha contribuido a que tampoco sea percibida como relevante por los habitantes de la regi¨®n madrile?a.

En definitiva, el ¨¢rea metropolitana de Madrid se enfrenta a desaf¨ªos que pasan por la coordinaci¨®n de las pol¨ªticas municipales y sectoriales, para lo que es necesario hacer visible la cuesti¨®n y situarla entre las propuestas pol¨ªticas, como ya ocurre en otros territorios como pueden ser Sevilla o Valencia. El momento presente, de campa?a electoral hacia las elecciones municipales y auton¨®micas el pr¨®ximo 28 de mayo, es propicio para empezar a hablar de este tema. Desde el trabajo de investigaci¨®n en el que se enmarca este art¨ªculo hemos aportado algunas ideas y datos que pueden contribuir a la reflexi¨®n.