Elecciones a espaldas de la metr¨®polis

Hay debates que, elecci¨®n tras elecci¨®n, brillan por su ausencia. Es el caso de la agenda metropolitana en Espa?a, la excepci¨®n en una Europa donde cualquier urbe alemana o francesa de m¨¢s de un mill¨®n de habitantes es gestionada a nivel supramunicipal. Las experiencias son desiguales tras 35 a?os de abrir la v¨ªa a las comunidades aut¨®nomas para constituirlas. Barcelona, con su ?rea Metropolitana (AMB) vincula a 36 municipios, con competencias en territorio, residuos y agua. La justicia anul¨® el intento de Vigo en 2020. La gran anomal¨ªa es Madrid: casi siete millones de habitantes y sobrepasando los l¨ªmites de la comunidad, pero alejada del tipo de ordenamiento de Londres o Roma. Pugna pol¨ªtica e inercia institucional han impedido aterrizar un modelo de gobernanza que los expertos ven como el ¨®ptimo, pero que casi nadie reivindica a pie de calle.

¡°Existen dependencias funcionales entre municipios vecinos, como la movilidad o la contaminaci¨®n, que ya es necesario gobernar desde una escala mayor¡±, dice Jordi Vaquer, secretario general de Metropolis, la asociaci¨®n mundial que agrupa a 145 ciudades y ¨¢reas metropolitanas. El postulado podr¨¢ sonar obvio, pero el contraste con la acci¨®n pol¨ªtica es duro. Una investigaci¨®n llevada a cabo por el Grupo de Investigaci¨®n de Estudios Locales de la Universidad de Barcelona (GREL), en 2018, puso el foco en la apat¨ªa de los alcaldes espa?oles hacia la creaci¨®n de gobiernos metropolitanos. La mitad los ve como ¡°ni deseable ni indeseable¡±. Solo el 4% los quiere.

Esa desgana y la necesidad de acciones a escala supramunicipal crean un c¨®ctel explosivo. M¨¢s cuando temas estrella de estas elecciones como la vivienda o la lucha contra el cambio clim¨¢tico claman por un abordaje amplio. ¡°El debate metropolitano no da votos¡±, apunta sin titubear el profesor de Econom¨ªa Aplicada de la Universidad de Valencia Josep Sorribes. Una metropolizaci¨®n de Espa?a, a?ade, implicar¨ªa abrir la caja de los truenos del poder local, provincial y auton¨®mico. ¡°En la gesti¨®n del territorio estamos anclados en la Constituci¨®n de C¨¢diz y en las provincias de 1883 dise?adas por Javier de Burgos¡±, critica.

La inexistencia del debate parte incluso de una carencia estad¨ªstica. Solo hasta 2017 el INE se subi¨® al carro de la OCDE para usar la definici¨®n de ?rea Urbana Funcional (AUF), que mide la interrelaci¨®n entre ciudad y municipios de influencia, haciendo ¨¦nfasis en la movilidad laboral. Del total de 70 unidades que hay en Espa?a, cinco tienen m¨¢s de un mill¨®n de habitantes: Madrid (6,9), Barcelona (5), Valencia (1,7), Sevilla (1,5) y Bilbao (1). Sobre el papel, incluso, el peso metropolitano de la capital catalana va m¨¢s all¨¢ del actual l¨ªmite de la AMB, abarcado hasta 100 municipios m¨¢s. El de Madrid incluye parte de las provincias de Guadalajara y Toledo.

?Qu¨¦ encalla la discusi¨®n? La investigadora de Proyecto de investigaci¨®n I+D+i sobre Gobernanza Metropolitana en Espa?a (Metrogov) Mariona Tom¨¤s profundiza en esa pregunta junto a otros 17 expertos en un estudio pionero llamado Metr¨®polis sin gobierno. La anomal¨ªa espa?ola en Europa (Editorial Tirant Lo Blanc), cuyo libro se present¨® hace un mes en Barcelona. La conclusi¨®n es que incluso Estados tan centralistas como Francia o Italia han optado por dar m¨¢s autonom¨ªa a las grandes ciudades, soslayando as¨ª la pugna de poder local. ¡°El Estado puede desarrollar medidas para incentivar la cooperaci¨®n supramunicipal si esta no sale espont¨¢neamente de los municipios¡±, explica Tom¨¤s. As¨ª nadie podr¨¢ quejarse de ¡°trajes a medida¡±, secunda Vaquer.

Por una ley de 2014, Francia cuenta con 22 entes metropolitanos, tres de estatus particular (Par¨ªs, Aix Marsella y Lyon). Zonas como Orl¨¦ans (433.000 vecinos), con poblaciones similares a las ¨¢reas de Oviedo o Elche-Elx, tienen ese estatus. ¡°Esa pol¨ªtica ha sido adaptativa: la metr¨®polis tiene competencias seg¨²n su tama?o y poblaci¨®n¡±, explica Tom¨¤s. Dos a?os despu¨¦s, Italia recicl¨® su divisi¨®n en provincias para volver 10 de ellas a t¨¦rminos metropolitanos, con la llamada ¡°reforma Delrio¡±. La m¨¢s peque?a, la de Cagliari, tiene el tama?o de lo que se podr¨ªa considerar el ¨¢mbito de influencia de Valladolid (424.000 habitantes).

En ambos casos, el uso de incentivos de tipo fiscal o de competencias para empujar a la metropolizaci¨®n ha sido clave. El estudio liderado por Tom¨¤s, de hecho, identifica la unificaci¨®n de sistemas tarifarios del transporte ¡ªcon consorcios territoriales y estatales¡ª como el ¨¢mbito m¨¢s maduro en el Estado en t¨¦rminos de gobernanza supramunicipal. Una futura reforma de la ley de bases locales deber¨ªa ir por esa l¨ªnea. PP y PNV pactaron en 2013 un retoque a esa normativa, con la mirada puesta en racionalizar el mapa municipal. El PSOE fue muy cr¨ªtico con los cambios en una normativa que ahora desde que gobierna no ha modificado y que, de momento, solo ha llevado a dos fusiones municipales.

Pese al letargo actual, en el pasado, incluso en el tardofranquismo, s¨ª existieron intentos de planificaci¨®n supramunicipal. Por ejemplo, la Comisi¨®n de Planeamiento y Coordinaci¨®n del ?rea Metropolitana de Madrid o el decano en democracia de las entidades locales metropolitanas, el Consell Metropolit¨¤ de l¡¯Horta. El primero termin¨® enfrent¨¢ndose con los primeros ayuntamientos democr¨¢ticos por la planeaci¨®n y muri¨® de inanici¨®n. El segundo, en 1999, lo disolvi¨® el Gobierno valenciano auton¨®mico del PP que encabezaba Eduardo Zaplana. Tom¨¤s resalta que la eliminaci¨®n o descafeinizaci¨®n de esos intentos de ordenamiento coincidi¨® con el momento ¨¢lgido de la construcci¨®n de vivienda, por ejemplo. El bum pas¨® sin instrumentos reales de ordenaci¨®n que lo orientaran.

¡°Es claro que los grandes retos son dif¨ªciles de encajar en nuestras estructuras institucionales, pero poner el foco en la institucionalizaci¨®n, en la creaci¨®n de un nuevo nivel de gobierno, es una manera de postergar el debate real. Se tiene que empezar por algo, crear una agencia metropolitana, cambiar la escala¡±, considera Tom¨¤s. Ah¨ª se ubicar¨ªan estrategias de cooperaci¨®n sin un gobierno a la barcelonesa, como es el caso de Sevilla. All¨ª, el plan a gran escala de desarrollo f¨ªsico del territorio y la utilizaci¨®n del suelo es de 2009.

Vigo y Bilbao muestran las dos caras de esa moneda sobre la necesidad o no de institucionalizaci¨®n. En el caso vasco no hay ning¨²n ente exclusivamente metropolitano, pero, explica Tom¨¤s, all¨ª la escala provincial ¡ªm¨¢s los recursos propios del concierto econ¨®mico¡ª s¨ª ha permitido crear un andamiaje de servicios de movilidad y pol¨ªtica tarifaria consorciado entre la Diputaci¨®n Foral, el Gobierno Vasco y los municipios. El ?rea Metropolitana de Vigo naci¨® muerta en 2012. Llamada a gestionar servicios b¨¢sicos y planificar infraestructuras para medio mill¨®n de personas, fue votada en el Parlamento gallego y cuatro a?os despu¨¦s llevada a los tribunales por la Xunta que lideraba entonces Alberto N¨²?ez Feij¨®o. El argumento judicial que deriv¨® en su anulaci¨®n fue que la ciudad no estaba integrada en el transporte metropolitano. La pelea pol¨ªtica es evidente. De estar vigente, la sombra de su presidente y candidato del PSE all¨ª, Abel Caballero, se proyectar¨ªa sobre una poblaci¨®n que representa casi la quinta parte de toda la de Galicia. Los socialistas controlar¨ªan la instituci¨®n, con ocho alcaldes socialistas frente a cuatro del PP entre los 14 ayuntamientos integrantes.

El ?rea Metropolitana de Barcelona, donde comparten Ejecutivo comunes, socialistas, ERC y Junts, no ha estado exenta de pol¨¦micas, si bien el balance tras estos a?os es satisfactorio. Su vicepresidente y alcalde de Cornell¨¤, Antonio Balm¨®n (PSC), explica el ¨¦xito por la ¡°construcci¨®n de la cultura y el consenso¡±. Una entente que ha ayudado a permitir la cesi¨®n de competencias de los municipios, pero que se inhibe, por ejemplo, en debates sobre temas relevantes como la ampliaci¨®n del Aeropuerto de El Prat.

El extra?o caso madrile?o

Pero es Madrid el verdadero perro verde. En el cap¨ªtulo dedicado al caso de la capital en Metr¨®polis sin gobierno, la urbanista Sonia de Gregorio y la polit¨®loga Moneyba Gonz¨¢lez plantean las dos posiciones. Por un lado, desde la esfera pol¨ªtica se justifica la falta de debate sobre lo metropolitano porque desde un principio fue el Ejecutivo auton¨®mico quien asumi¨® esa escala. El crecimiento de la ciudad, a punta de absorciones de municipios aleda?os, termin¨® decant¨¢ndose por un modelo de uniformidad, atenazado tambi¨¦n por la falta de equilibrios propia de las CCAA pluriprovinciales. Que la Comunidad no desarrolle el papel de coordinadora de las pol¨ªticas de territorio es una de las principales quejas de las pocas voces que s¨ª ven necesario abordar el debate. ¡°En las ¨²ltimas dos d¨¦cadas se ha producido un crecimiento muy relevante de poblaciones como M¨®stoles, Alcorc¨®n, Fuenlabrada, Getafe y San Fernando de Henares, lo cual ha generado externalidades medioambientales negativas¡± que el Ejecutivo que ahora preside Isabel Ayuso no aborda, ejemplifican las autoras.

Alguna oportunidad podr¨ªa abrirse con las propuestas de actualizaci¨®n de la ley de capitalidad de 2006. CS, PP y M¨¢s Madrid la apoyan, aunque con acentos distintos. ¡°Madrid, Distrito Capital¡±, se pod¨ªa leer en una lona que colgaron los naranjas en el centro hace semanas. ¡°Mi liga no es contra Barcelona o A Coru?a. Yo quiero competir con ciudades como Nueva York¡±, dijo su candidata y vicealcaldesa Bego?a Villac¨ªs en marzo. El alcalde, Jos¨¦ Luis Mart¨ªnez-Almeida (PP), pide que la reforma no se vea como un asunto ¡°nacionalista¡± sino como la manera de ¡°progresar¡± en aspectos como infraestructuras y fiscalidad.

El postulado m¨¢s cercano a una reforma metropolitana llega de la candidata de M¨¢s Madrid, Rita Maestre. ¡°Quiero mejorar la Ley de Capitalidad para hacer una pol¨ªtica de vivienda que resuelva el problema que tenemos en Madrid¡±, dijo hace unos d¨ªas en un acto informativo. ¡°Tenemos que garantizar los recursos y las competencias que nos permitan realizar intervenciones urbanas empezando por Madrid Nuevo Sur¡±, apunt¨®. Los socialistas, de momento, callan al respecto. Algo que no ocurre en Valencia. All¨ª s¨ª existen formaciones que plantean, de cara a la pr¨®xima legislatura, la aprobaci¨®n de una nueva normativa (a¨²n sin concreciones) para dar cuerpo a ¨¢reas metropolitanas.

Sorribes cree que la falta de inter¨¦s del Gobierno en el debate responde a la visi¨®n centralista hegem¨®nica. ¡°En Madrid creen que lo tienen arreglado y en las provincias, pues van tirando¡±, ironiza. Vaquer celebra que algo parezca moverse tras la decisi¨®n del Ministerio de Transportes de abrir un grupo de estudio espec¨ªfico sobre ¨¢reas metropolitanas. Ni el ministerio ni la Federaci¨®n Espa?ola de Municipios y Provincias (FEMP) respondieron a este diario sobre c¨®mo ven el debate. En FEMP alegan que, por las elecciones, la entidad est¨¢ en funciones hasta septiembre.

¡°Est¨¢ claro que Madrid no es lo mismo que Tarragona-Reus, pero los problemas de ambos se tienen que tratar en escalas m¨¢s amplias¡±, dice Tom¨¤s, asegurando que el debate no puede hacerse por pedazos. La falta de movimientos desde arriba tambi¨¦n se entiende por otros motivos. ¡°No hay manifestaciones en la calle pidiendo una gobernanza metropolitana¡±, aceptan los expertos. Hace falta pedagog¨ªa, coinciden, para explicar ¡°el coste de la no metr¨®polis¡± a una ciudadan¨ªa muy esc¨¦ptica, pero que, como defiende Vaquer, no tiene por qu¨¦ verse mal gobernada porque en el siglo XIX alguien puso un l¨ªmite municipal en un r¨ªo y en otro no.

Con informaci¨®n de Silvia R. Pontevedra (Galicia), Cristina V¨¢squez Navarro (Valencia) y Manuel Viejo (Madrid).

Puedes seguir a EL PA?S Catalunya en Facebook y Twitter, o apuntarte aqu¨ª para recibir nuestra newsletter semanal