Debates sobre el refer¨¦ndum y la secesi¨®n

En las pr¨®ximas semanas sale a la venta el libro Condiciones de la secesi¨®n en democracia. Reflexiones a partir de la experiencia canadiense, editado por Tirant Lo Blanch, y en el que se recogen nuevas consideraciones del que fuera ministro canadiense de Asuntos Intergubernamentales entre 1996 y 2003, St¨¦phane Dion.

Dion contribuy¨® a los esfuerzos del Gobierno de Canad¨¢ para promover la unidad canadiense aclarando las reglas de una eventual secesi¨®n en la Ley de Claridad.

Sus aportaciones suscitan gran inter¨¦s en nuestro pa¨ªs, pero es frecuente que se le malinterprete, y es igualmente com¨²n que se manipule tanto la doctrina jur¨ªdica canadiense sobre la secesi¨®n como su aplicabilidad fuera de Canad¨¢. El comparatismo exige, para que sea posible, que se pongan en relaci¨®n realidades comparables.

Dos cuestiones fundamentales plantea el caso canadiense: la primera es la posibilidad de celebrar un refer¨¦ndum sobre la secesi¨®n y la segunda, el propio procedimiento de secesi¨®n una vez que se ha determinado la voluntad de un territorio de separarse.

La posibilidad del refer¨¦ndum es, como se se?ala en el libro, una excepci¨®n de Canad¨¢, pues all¨ª se ha admitido la legalidad de que los territorios planteen refer¨¦ndums sobre cualquier materia. Es a trav¨¦s de este como se manifiesta la voluntad de un territorio de separarse, una voluntad que se exige que sea clara a trav¨¦s de las dos conocidas condiciones de claridad del refer¨¦ndum ¡ªen torno a la pregunta y en torno a la mayor¨ªa¡ª que estableci¨® el dictamen del Tribunal Supremo de Canad¨¢ de 1998.

Eso no ocurre en el resto de Estados constitucionales y democr¨¢ticos de nuestro entorno. En el Reino Unido ese tipo de refer¨¦ndums ¨²nicamente son posibles con la autorizaci¨®n del ¨®rgano en el que reside la soberan¨ªa, el Parlamento de Westminster. En Espa?a, el obst¨¢culo no es, como se ha sostenido, que la autorizaci¨®n de los refer¨¦ndums sea una competencia exclusiva del Estado (art¨ªculo 149.1.32? de la Constituci¨®n Espa?ola), sino que un refer¨¦ndum consultivo de secesi¨®n no es constitucionalmente posible, ni siquiera mediante pacto o autorizaci¨®n. Nuestro Tribunal Constitucional, en l¨ªnea con los de Alemania o Italia, ha considerado en las sentencias 51/2017 y 90/2017 que la intervenci¨®n directa de la ciudadan¨ªa sobre una cuesti¨®n que afecta a la titularidad de la soberan¨ªa debe llevarse a cabo de acuerdo con lo previsto en nuestro procedimiento de reforma constitucional al final del proceso, mediante un refer¨¦ndum de ratificaci¨®n del art¨ªculo 168 de la Constituci¨®n, y nunca al principio, mediante un refer¨¦ndum consultivo del art¨ªculo 92.

La raz¨®n de fondo es garantizar que el eventual acuerdo entre las fuerzas pol¨ªticas democr¨¢ticas no se encuentre mediatizado por un pronunciamiento previo de los ciudadanos en torno a una cuesti¨®n como es el encaje de un territorio en el Estado, que no es f¨¢cilmente reconducible a una respuesta binaria.

En cuanto a la segunda cuesti¨®n, la relativa al procedimiento de secesi¨®n una vez manifestada la voluntad de separarse, el Tribunal Supremo de Canad¨¢ en 1998 estableci¨® que all¨ª se articular¨ªa a trav¨¦s de una obligaci¨®n de negociar entre aquellas partes que deben aprobar la eventual reforma constitucional (todas las provincias canadienses). Pero, frente a lo que en ocasiones se ha se?alado, tal obligaci¨®n de negociar no equivale a una obligaci¨®n de resultado. Para el Tribunal Supremo de Canad¨¢ ¡°los negociadores deber¨ªan considerar la posibilidad de una secesi¨®n, sin que de todas formas haya un derecho absoluto a la secesi¨®n ni certeza de que ser¨¢ realmente posible llegar a un acuerdo que concilie todos los derechos y todas las obligaciones que est¨¢n en juego¡±, como recoge el dictamen en su p¨¢rrafo 97.

En el caso espa?ol, vedada la posibilidad de un refer¨¦ndum a la canadiense ¡ªes decir previo a la propia reforma constitucional¡ª, el Tribunal Constitucional s¨ª ha abordado c¨®mo deber¨ªa articularse legalmente una iniciativa de secesi¨®n, pues ha negado que nuestro ordenamiento constitucional incluya una cl¨¢usula de intangibilidad ¡ªcomo es el caso de las constituciones francesa o portuguesa¡ª que proh¨ªba el uso del procedimiento de revisi¨®n constitucional para afectar a la integridad del territorio nacional.

As¨ª, el Alto Tribunal consider¨®, en su sentencia 42/2014, que es posible promover la secesi¨®n mediante la activaci¨®n del procedimiento de reforma constitucional para la que un Parlamento auton¨®mico tiene reconocida iniciativa (art¨ªculos 87.2 y 166 de la Constituci¨®n). La apertura de un proceso de tales caracter¨ªsticas ¡°no est¨¢ predeterminada en cuanto al resultado¡±, pero el Constitucional se?al¨® que caso de producirse una propuesta en tal sentido, ¡°el Parlamento espa?ol deber¨¢ entrar a considerarla¡±. De este pronunciamiento cabe derivar que nuestros representantes en el Congreso no podr¨ªan desatender la voluntad de reforma de una comunidad aut¨®noma por ejemplo inadmitiendo a limine su iniciativa o bloqueando su toma en consideraci¨®n parlamentaria, cerrando con ello el proceso de debate y discusi¨®n.

As¨ª pues, la tentativa leg¨ªtima, por parte de las instituciones representativas auton¨®micas, de modificar ¡ªa trav¨¦s de los cauces constitucionales¡ª el estatus jur¨ªdico de esa comunidad aut¨®noma tiene como corolario la obligaci¨®n de las Cortes Generales de debatir y, en su caso, decidir las eventuales modificaciones que estime pertinentes.

Las reglas del juego est¨¢n claras, tambi¨¦n en nuestro ordenamiento, y dif¨ªcilmente se puede sostener que no sean conformes con el principio democr¨¢tico, pues permite que sean las instituciones auton¨®micas las que manifiesten la voluntad de secesi¨®n mediante la iniciativa de reforma y exige que se garantice en el seno del Parlamento nacional un debate sobre la cuesti¨®n. Y en caso de alcanzarse un acuerdo en el seno de las Cortes Generales, ni exigido constitucionalmente ni predeterminado en cuanto a su contenido, habr¨¢ de producirse un pronunciamiento del soberano, el pueblo espa?ol, al final del proceso.

Ciertamente, frente a las referidas reglas de juego, se suele oponer el hecho de que la falta de mayor¨ªa suficiente de las ¡°minor¨ªas nacionales¡± dentro del soberano (el pueblo espa?ol), abocar¨ªa al fracaso la aprobaci¨®n de un proceso de reforma constitucional que parta de tales minor¨ªas. Frente a tal argumento cabe considerar que precisamente por ello se exige a los Estados con tales minor¨ªas en su seno que respeten la denominada autodeterminaci¨®n interna de las mismas; es decir, que garanticen que esas minor¨ªas nacionales o culturales puedan promover su propio desarrollo pol¨ªtico, econ¨®mico, social y cultural en el marco del Estado existente. Algo que, sin duda, se respeta en el caso de nuestra Constituci¨®n que adem¨¢s de reconocer el derecho a la autonom¨ªa de las nacionalidades y regiones (self-rule), habilita a sus representantes en las Cortes a participar en el gobierno com¨²n (shared rule), y que por cierto fue ratificada en Catalu?a por una amplia mayor¨ªa de ciudadanos, superior incluso a la que la apoy¨® en el resto de los territorios.

Un ¨²ltimo punto merece ser destacado de la contribuci¨®n de Dion y es la idea de que un proceso de secesi¨®n afecta a lo que denomina el principio de ciudadan¨ªa. Reconocer el derecho de secesi¨®n en un Estado democr¨¢tico con derecho a la autonom¨ªa ¡ªfuera, por tanto, del contexto de los territorios sometidos a la dominaci¨®n extranjera¡ª lesionar¨ªa los derechos de quienes no comparten la secesi¨®n al convertirles en extranjeros en su propio pa¨ªs y privarles de una parte de su territorio. No cabr¨ªa as¨ª colocar un supuesto e inexistente derecho colectivo por encima de los derechos individuales de los ciudadanos.