Federalismo: un Congreso para tomar impulso

Los congresos socialistas han secuenciado peri¨®dicamente la evoluci¨®n de la realidad de este pa¨ªs. El 41? congreso que acaba de celebrarse ha discurrido en unas circunstancias singulares: en el ¨¢mbito de lo pol¨ªtico, ha cuajado ya un agitado modelo pluripartidista que no parece reversible y que, en cierto sentido, perfecciona la participaci¨®n aunque dificulte la gobernabilidad; en el ¨¢mbito de lo territorial, se acaba de superar el mayor conflicto de la etapa democr¨¢tica: despu¨¦s de un intento secesionista en Catalu?a, que ha estado cerca de quebrar el Estado, la gesti¨®n del d¨ªa despu¨¦s mediante un proceso negociador que ha incluido unas generosas medidas de gracia ha alumbrado un gozoso apaciguamiento¡­ que ahora nos obliga a dar pasos hacia adelante en el proceso descentralizador y desconcentrador, en el punto de arranque de unas reformas que no ser¨ªan posibles ni tendr¨ªan sentido si no avanzasen en un sentido claramente federal.

Nuestros constituyentes, forzados a lograr un prodigioso consenso entre diversos actores democr¨¢ticos y un sector neofranquista cohesionado por el unitarismo irrevocable, no se atrevieron a introducir el concepto de federalismo, que a¨²n ten¨ªa resonancias inc¨®modas, e idearon un inefable Estado de las autonom¨ªas que ten¨ªa rasgos federales pero en el que faltaban algunos de los mecanismos m¨¢s elementales del modelo. No tardamos en percatarnos de las ineficiencias de aquella f¨®rmula y pronto se suscit¨® la idea de que hab¨ªa que caminar de un modo u otro hacia el federalismo real, un sistema refinado que volver¨ªa funcional la propuesta espa?ola. La idea persiste pero ha avanzado con exasperante lentitud.

Con todo, la pretensi¨®n de federalizar nuestro sistema de organizaci¨®n territorial no decay¨® y en 2013, durante el periodo en que el malogrado P¨¦rez Rubalcaba ocup¨® la secretar¨ªa general del PSOE, el partido, en serias dificultades, acord¨® la Declaraci¨®n de Granada, que resume escuetamente el meollo problem¨¢tico del modelo territorial de nuestro pa¨ªs: ¡°El Estado auton¨®mico contiene desde su origen una evidente vocaci¨®n federal; pero en su dise?o y en su desarrollo han faltado piezas que forman parte esencial de los Estados federales que mejor funcionan¡±.

El pacto PSC-ERC del pasado julio que cerr¨® el proc¨¦s y que puso fin al conflicto catal¨¢n entroniz¨® al socialista Salvador Illa como presidente de la Generalitat y consolid¨® el apaciguamiento y la normalizaci¨®n del Principado. Dicho acuerdo incluye el compromiso de una reforma profunda del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica que, en palabras de la ponencia marco del 41? Congreso, ¡°refuerce la equidad, la eficiencia y la solidaridad, al tiempo que garantice la corresponsabilidad de las comunidades aut¨®nomas y evite la competici¨®n desleal entre ellas¡±. Dicha ponencia marco establec¨ªa una serie de metas, una de las cuales es ¡°una Espa?a cohesionada en la diversidad¡±, objetivo que requerir¨¢, seg¨²n se dice en el texto, ¡°ahondar en el proceso de federalizaci¨®n del Estado. Espa?a es un caso de ¨¦xito en su proceso de descentralizaci¨®n. En muy poco tiempo, hemos pasado de ser un Estado fuertemente centralizado a ser considerado un pa¨ªs casi federal. Sin embargo, quedan pendientes de desarrollar herramientas federales de coordinaci¨®n, armonizaci¨®n y participaci¨®n territorial en las cuestiones estatales que mejoren el funcionamiento de nuestro modelo territorial, la cogobernanza y la prestaci¨®n de servicios a los ciudadanos. Es necesario mejorar la claridad del reparto competencial, el papel del Senado como c¨¢mara de representaci¨®n territorial, o institucionalizar las relaciones entre comunidades aut¨®nomas¡±.

Si el documento marco enunciaba certeramente la teor¨ªa, la ponencia finalmente aprobada ratifica la propuesta pero no avanza un solo paso en su materializaci¨®n: los socialistas han acordado por unanimidad lograr un modelo de financiaci¨®n ¡°m¨¢s justo y sostenible¡±, dentro de la hoja de ruta del PSOE hacia un Estado federal. Pero para aplacar los posibles sobresaltos se aclara: ¡°Federar no es separar, federar es unir, creando un espacio de convivencia donde se garantice al mismo tiempo la unidad del Estado con respeto a la diversidad de los pueblos que lo integran, el autogobierno de las comunidades aut¨®nomas y la integraci¨®n pol¨ªtica del Estado¡±.

Resulta, sin embargo, que la federalizaci¨®n no puede reducirse a una mera declaraci¨®n de voluntad. Requiere elaborar una estructura y unas normas que pongan en pie el edificio. De momento, en el texto aprobado se reh¨²ye cualquier avance en este sentido y se declara que ¡°dicho modelo [de financiaci¨®n auton¨®mica] ser¨¢ aprobado de manera multilateral en el seno del Consejo de Pol¨ªtica Fiscal y Financiera, sin perjuicio de la relaci¨®n bilateral del Estado con cada comunidad aut¨®noma en funci¨®n de lo recogido en los diferentes estatutos¡±. No es dif¨ªcil de ver que lo que t¨¢citamente se pretende es un acuerdo ¡°federal¡± que nuestra te¨®rica ¡°c¨¢mara de representaci¨®n territorial¡± (el Senado) no es capaz de procesar porque la Carta Magna no la concibi¨® para ello.

La falta de arrojo a la hora de avanzar en esta definici¨®n federal del Estado que tanto se proclama pero que tan escasa corporeidad adquiere se pone tambi¨¦n de manifiesto en el rechazo al principio de ordinalidad, que Salvador Illa defiende para Catalu?a y que parece una condici¨®n razonable para el ejercicio de la solidaridad interterritorial por parte de las comunidades donantes. Como es sabido, dicho principio, que rige en democracias federales avanzadas como la alemana y la canadiense, consiste en que ninguna comunidad, en el ranking de PIB per c¨¢pita auton¨®micos, caer¨¢ por debajo del puesto que ocupar¨ªa antes de la nivelaci¨®n solidaria; este principio tiene ya entidad jur¨ªdica en nuestro ordenamiento puesto que est¨¢ recogido expresamente en el art¨ªculo 206.5 del vigente Estatuto de Autonom¨ªa catal¨¢n: ¡°El Estado garantizar¨¢ que la aplicaci¨®n de los mecanismos de nivelaci¨®n no altere en ning¨²n caso la posici¨®n de Catalu?a en la ordenaci¨®n de rentas per c¨¢pita entre las Comunidades Aut¨®nomas antes de la nivelaci¨®n¡±. Ya en la Declaraci¨®n de Granada se consagr¨® expl¨ªcitamente dicho mecanismo, invocando el federalismo alem¨¢n, cuya Constituci¨®n incluye el mandato de que ¡°la contribuci¨®n interterritorial no coloque en peor condici¨®n relativa a quien contribuye respecto de quien se beneficia¡±. Con anterioridad, el criterio de ordinalidad super¨® en Espa?a el contraste de constitucionalidad ya que no fue rechazado por el Tribunal Constitucional cuando revis¨® ¡ªy mutil¨® severamente¡ª el proyecto estatutario catal¨¢n.

El pacto PSOE-ERC contiene algunos elementos m¨¢s que lo caracterizan y ennoblecen: por ejemplo, la aportaci¨®n de Catalu?a a las finanzas del Estado incluye expresamente una contribuci¨®n a la solidaridad interterritorial, con un objetivo claro de equidad, que no aparece en los conciertos econ¨®micos. Tal contribuci¨®n proceder¨¢, l¨®gicamente, siempre que el esfuerzo fiscal sea semejante. En otras palabras, si alguna comunidad pretende hacer dumping fiscal, dejar¨¢ de beneficiarse de esos fondos de nivelaci¨®n.

A la vista de lo anterior, puede afirmarse que el reconocimiento de la singularidad catalana ¡ªextensiva a las comunidades que se adhieran al modelo¡ª que han pactado PSC y ERC no equivale a la f¨®rmula del concierto (como alguno sostuvo maliciosamente) pero tampoco puede conseguirse sin que se produzca un verdadero salto federal: la estabilizaci¨®n definitiva del modelo auton¨®mico espa?ol solo se lograr¨¢ mediante una decidida y valiente reforma constitucional. Y es una l¨¢stima que el 41? Congreso no la haya planteado m¨¢s enf¨¢ticamente, aunque sea preciso esperar a una coyuntura menos crispada que nos permita ensayar un consenso semejante al de 1978.

El eficaz modelo federal de Alemania habr¨ªa de ser, en fin, la pauta del futuro modelo de financiaci¨®n del Estado compuesto espa?ol. Una pauta que deber¨ªa ser negociada de buena fe por los partidos estatales y perif¨¦ricos espa?oles y que habr¨ªa de colmar tanto las apetencias de intensidad e integraci¨®n democr¨¢ticas como de reconocimiento de la singularidad de los diversos territorios que, al amparo de la Constituci¨®n, destacan leg¨ªtimamente sus caracteres diferenciales. Pero ese federalismo requiere graduales revisiones normativas evidentes, que en el extremo tendr¨ªan que plasmarse en una franca reforma de la Constituci¨®n que transforme el inconcreto y fr¨¢gil Estado de las Autonom¨ªas en un verdadero Estado federal.