Cooperaci¨®n espa?ola: en el jard¨ªn de las dudas

Entre las demandas m¨¢s compartidas con las que se inici¨® la pasada legislatura en Espa?a figuraba la necesidad de reformar en profundidad el sistema de cooperaci¨®n para el desarrollo. No se trataba solo de revertir los efectos de una larga d¨¦cada de recortes, sino tambi¨¦n de reconfigurar sus instituciones y pol¨ªticas para ponerlas en l¨ªnea con las nuevas formas de concebir la acci¨®n de desarrollo. A ello obligaba, entre otros factores, el af¨¢n por recomponer la imagen y proyecci¨®n internacional de Espa?a, seriamente da?adas tras la crisis de 2008. Quienes accedieron a la responsabilidad de gobierno coincid¨ªan en esa necesidad, aunque no parece que tuvieran entonces mucho m¨¢s que decir sobre el tema. A cambio, apelaron a un objetivo con el que desbrozar el proceso: aprobar una nueva ley de cooperaci¨®n que sustituyese a la ya desfasada de 1998.

Durante los dos primeros a?os de la legislatura, las reiteradas proclamas de voluntad reformista por parte de las autoridades no se tradujeron en iniciativa alguna. Hubo que esperarse al relevo en el seno del ministerio responsable para que el proceso se activase, ya a punto de cruzar el ecuador de la legislatura. Finalmente, en febrero de 2023 se aprob¨® la nueva ley, que mereci¨® un amplio consenso social y parlamentario. Es cierto que el texto legal todav¨ªa rezuma una visi¨®n vertical de la cooperaci¨®n que resulta poco acorde con la nueva realidad internacional y con los vientos decoloniales que sacuden la ayuda, pero aun as¨ª constituye un buen punto de partida para echar a andar la reforma. El retraso con el que se comenz¨® el proceso tuvo, sin embargo, consecuencias, porque impidi¨® que el desarrollo normativo de la ley se tramitase antes de la convocatoria electoral.

Culminar ese proceso inacabado ser¨¢, por tanto, la primera y m¨¢s urgente tarea de las autoridades responsables en esta nueva legislatura. No se trata de un empe?o simple ni rutinario. La ley aprobada, aunque prolija en la enunciaci¨®n de principios, es muy parca en lo que se refiere al dise?o y regulaci¨®n de los mecanismos operativos del sistema. Lo que vaya a ser el futuro sistema de cooperaci¨®n depender¨¢, por ello, del alcance y orientaci¨®n de esos desarrollos normativos pendientes. Y es aqu¨ª donde los interrogantes superan a las certezas, alimentando una densa sombra de dudas que alcanza a algunos de los pilares de la pol¨ªtica de cooperaci¨®n.

Es necesario refundar la AECID para dejar atr¨¢s su actual tono ¡®ministerial¡¯ y dotarla del pulso vivo propio de una instituci¨®n emprendedora

Es el caso, por ejemplo, de la reforma de la AECID: ?cu¨¢l es el modelo de agencia de desarrollo que se quiere proponer? Es dif¨ªcil anticipar una respuesta. Lo que demanda la actual pol¨ªtica de desarrollo son agencias din¨¢micas, bien dotadas t¨¦cnicamente, con capacidad para ofrecer respuestas innovadoras a los complejos problemas del desarrollo sostenible y con experiencia para construir los partenariados que las hagan posibles. Esto est¨¢ alejado de lo que hoy hace la AECID, que se presenta como una instituci¨®n anquilosada, sometida a una regulaci¨®n disfuncional, abrumada por las tareas de gesti¨®n, mal dimensionada en sus equipos t¨¦cnicos y con una cultura de trabajo francamente desfasada. Basta revisar sus boletines informativos o su p¨¢gina web para confirmar el tono a?ejo de una instituci¨®n m¨¢s bien ensimismada. La responsabilidad no est¨¢ tanto en profesionales que trabajan en la AECID cuanto en el modelo institucional adoptado. Transformar ese modelo requiere algo m¨¢s que cambios cosm¨¦ticos o un mero lavado de cara: es necesario refundar la AECID para dejar atr¨¢s su actual tono ministerial y dotarla del pulso vivo propio de una instituci¨®n emprendedora. Eso requiere revisar funciones, estructura organizativa y cultura de trabajo y dotar a la instituci¨®n de la capacidad de captar en el mercado el capital experto que necesita. ?Est¨¢ dispuesto el Gobierno a acometer esa transformaci¨®n?

Similar indeterminaci¨®n existe con respecto a la cooperaci¨®n financiera, uno de los pilares b¨¢sicos de los modernos sistemas de cooperaci¨®n para el desarrollo. En la mayor parte de nuestros pa¨ªses vecinos, esta modalidad ha adquirido creciente relevancia ante las limitaciones de las donaciones para financiar una agenda compleja como la 2030, encomend¨¢ndose la gesti¨®n de estos instrumentos a instituciones especializadas, en muchos casos bancos p¨²blicos de desarrollo.

Nuestro instrumento de cooperaci¨®n financiera, Fonprode, m¨¢s modesto y parroquial en su concepci¨®n, nunca ha logrado funcionar correctamente, en parte por dotarse de una regulaci¨®n y estructura de gobernanza manifiestamente inadecuadas. La nueva ley transforma ese instrumento en un nuevo fondo, FEDES, ampliando el ¨¢mbito de sus operaciones y flexibilizando los procesos de decisi¨®n. No obstante, se mantienen inalterables tres importantes limitaciones: la carencia de personalidad jur¨ªdica del fondo, las restricciones para operar en los mercados de capital y el anclaje de su gesti¨®n en una instituci¨®n (la AECID) carente de especializaci¨®n financiera. Estas limitaciones probablemente no impedir¨¢n que el nuevo FEDES tenga una vida m¨¢s decorosa que su antecedente, pero desde luego condenar¨¢ a la cooperaci¨®n espa?ola a seguir jugando en una liga menor, rest¨¢ndole capacidad de iniciativa y liderazgo en el campo internacional.

El instrumento de cooperaci¨®n financiera de Espa?a nunca ha logrado funcionar correctamente, en parte por dotarse de una regulaci¨®n y estructura de gobernanza manifiestamente inadecuadas

El prometedor prop¨®sito de ordenar el fragmentado panorama de los instrumentos p¨²blicos de financiaci¨®n internacional en torno a un conglomerado unitario (acaso un banco p¨²blico de desarrollo) parece haberse enfriado, quiz¨¢ por falta de ambici¨®n o quiz¨¢ por el mezquino af¨¢n de unos y otros ministerios por preservar lo que es propio. En este contexto, ?seremos capaces de articular un instrumento que contribuya a elevar nuestra ayuda y sit¨²e a Espa?a entre los grandes actores europeos de la cooperaci¨®n financiera?

Uno de los rasgos m¨¢s singulares y reconocidos de la cooperaci¨®n espa?ola es la entidad que adquiere en su seno la cooperaci¨®n descentralizada, que protagonizan comunidades aut¨®nomas y entidades locales. Adem¨¢s de acercar la acci¨®n solidaria a la ciudadan¨ªa, esta modalidad enriquece la pol¨ªtica de cooperaci¨®n al aportar sensibilidades y modelos de gesti¨®n diferenciados. Para que esa riqueza no se traduzca en dispersi¨®n, es bueno que exista alg¨²n mecanismo de di¨¢logo y colaboraci¨®n entre los diversos niveles de la Administraci¨®n. El mecanismo previo, la Comisi¨®n Interterritorial, arroja un balance poco luminoso, de modo que la nueva ley encomienda esa tarea coordinadora a una Conferencia Sectorial, similar a las existentes en otras esferas de la pol¨ªtica p¨²blica. No obstante, la restrictiva regulaci¨®n de estas instancias hace que dif¨ªcilmente se las pueda considerar como genuinos mecanismos de cogobernanza: su estructura vertical de control se aviene mal con el esp¨ªritu cuasi federal que las deber¨ªa inspirar. No es extra?o, por tanto, que aquellas comunidades aut¨®nomas con sistemas de cooperaci¨®n m¨¢s potentes revelen muy poco inter¨¦s en esta propuesta. ?Ser¨¢ capaz el desarrollo normativo de compensar este vicio de origen?

Por ¨²ltimo, la sombra de la duda se extiende tambi¨¦n sobre los compromisos presupuestarios: de poco valdr¨ªa la reforma si los recursos asignados a esta pol¨ªtica la condenaran a la irrelevancia. Es cierto que el Gobierno se comprometi¨® a situar la ayuda, en 2027, en el 0,55% de la renta nacional y a alcanzar el 0,7% en 2030. No obstante, el hecho de que todas las promesas similares formuladas en el pasado fueran incumplidas resta confianza al prop¨®sito. Si se quiere que esta vez sea distinto, habr¨¢ de establecerse una senda clara y p¨²blica de evoluci¨®n de los recursos a lo largo de la legislatura. No ayuda a ese proceso la confusi¨®n existente en torno a las cifras de las que se parte, pero admitamos que cerramos 2023 con una AOD cercana al 0,30% de la renta nacional, eso exigir¨¢ que durante los pr¨®ximos cuatro a?os los recursos de la ayuda crezcan a una tasa anual cercana al 20%. El prop¨®sito es exigente, m¨¢xime si tiene en cuenta el esfuerzo de consolidaci¨®n fiscal y reducci¨®n de la deuda al que obligan las reci¨¦n restauradas reglas fiscales de la UE. ?Ser¨¢ el Gobierno capaz de compatibilizar ese ejercicio con el sostenimiento de su compromiso presupuestario en materia de ayuda internacional?

Los cuatro aspectos se?alados confirman que, si bien estamos ante un momento crucial en la modernizaci¨®n del sistema espa?ol de cooperaci¨®n, es todav¨ªa mucha la incertidumbre acerca del escenario al que nos abocamos. Hacer que las dudas se despejen y la balanza se incline hacia las opciones m¨¢s optimistas, reclamar¨¢ del Gobierno mantener el pulso reformista del final de la pasada legislatura e insuflar mayor claridad y ambici¨®n a sus propuestas. Sabemos que no son buenos tiempos para la l¨ªrica, pero tiene que quedar alg¨²n resquicio para la audacia.

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