Juli¨¢n L¨®pez Murcia, experto en descentralizaci¨®n: ¡°La reforma al Sistema General de Participaciones descentraliza mal y llevar¨¢ a una contrarreforma pronto¡±

Una inesperada reforma de gran calado avanza a toda velocidad en el Congreso. El aumento del dinero que la Naci¨®n le reparte a las alcald¨ªas y gobernaciones, a trav¨¦s del llamado Sistema General de Participaciones, para que con este se paguen la salud, la educaci¨®n b¨¢sica y el saneamiento, ha logrado un acuerdo pol¨ªtico amplio en medio de cr¨ªticas de decenas de economistas. Juli¨¢n L¨®pez Murcia (Bogot¨¢, 43 a?os), experto en una descentralizaci¨®n que defiende con ah¨ªnco, explica por qu¨¦, aparte de la pol¨¦mica por el impacto sobre las cuentas del Estado, a su juicio esta reforma es una mala idea.

Pregunta. Usted escribi¨® el libro Recentralisation in Colombia (Springer, 2022) y fue uno de los consultores de la misi¨®n de descentralizaci¨®n. ?Qu¨¦ opina de la reforma al Sistema General de Participaciones?

Respuesta. Durante muchos a?os, diversas voces han clamado por una mayor descentralizaci¨®n, y tienen raz¨®n. Un pa¨ªs del tama?o y la diversidad de Colombia dif¨ªcilmente puede alcanzar su m¨¢ximo potencial con un esquema institucional tan centralizado. Aunque la Constituci¨®n de 1991 impuls¨® la descentralizaci¨®n, los gobiernos de Pastrana, Uribe y Santos fueron recentralizando el poder. Hoy los gobiernos locales se ven obligados a acudir a Bogot¨¢ a suplicar por m¨¢s dinero. Por eso, suena razonable aumentar el porcentaje de los ingresos corrientes de la Naci¨®n destinados a los departamentos y municipios. La propuesta inicial era subir del 25% actual a un 46,5%. Esta cifra era la meta que se estableci¨® en 1991, y la narrativa de quienes impulsan el cambio es que, de haberse llegado a ese objetivo, los municipios y los departamentos hubieran podido hacer cosas maravillosas...

P. ?Eso no es cierto? ?No se necesitan m¨¢s recursos?

R. Aumentar el dinero s¨ª es necesario. El Centro de Estudios Econ¨®micos Regionales del Banco de la Rep¨²blica ha calculado que, para cumplir con las funciones actuales de los municipios y departamentos, faltan alrededor de 19 billones de pesos, lo que equivale a llevar el porcentaje al 32% o 33%. Esto ser¨ªa mucho m¨¢s razonable que el 39,5% aprobado, porque el aumento es fiscalmente inviable. Resulta que la Naci¨®n tiene gastos fijos, inflexibles. Las pensiones no se pueden recortar. Tampoco se puede dejar de pagar a los jueces o los militares. A esto se le suma el aumento de la deuda, especialmente tras el alza de los intereses desde que Colombia perdi¨® la calificaci¨®n crediticia durante la Administraci¨®n Duque. Esto hace que, de trasladar el 46,5% de los ingresos a los Gobiernos locales, se violar¨ªa la regla fiscal. Eso disparar¨ªa a¨²n m¨¢s los intereses de la deuda externa, y el Gobierno se ver¨ªa obligado a recurrir al cr¨¦dito interno, encareci¨¦ndolo para todos. Adem¨¢s, al anunciar el aumento futuro de los recursos, crecer¨¢n los intereses de la deuda, porque el mercado ver¨¢ un mayor riesgo. Ese es un gran error. En todo esto se han centrado tecn¨®cratas como Juan Carlos Echeverry, Mauricio C¨¢rdenas, Fedesarrollo o ANIF. Pero yo veo m¨¢s problemas.

P. ?Cu¨¢les?

R. El gasto p¨²blico tiene un poder transformador, el de garantizar derechos, pero eso depende de las capacidades para gastarlo bien. No tiene sentido transferir recursos a alcald¨ªas que no tienen la capacidad para ejecutarlos. Y no la tienen por las reformas recentralizadoras, que impidieron que las desarrollaran. En 2012, un estudio mostr¨® que el 75% de los municipios ten¨ªa m¨¢ximo seis profesionales para gestionar todo. As¨ª es imposible administrar los recursos. Girar la plata no genera capacidades, pero s¨ª alimenta las redes clientelistas y la corrupci¨®n. E incluso, como mencion¨® Humberto de la Calle, a los grupos armados ilegales.

P. Ante eso, la reforma condiciona el aumento a una ley que transfiera funciones a los gobiernos locales...

P. S¨ª, el proyecto ha mejorado. Cuando lleg¨® a la comisi¨®n cuarta, apenas se mencionaba la gradualidad, y con la filosof¨ªa de entregar recursos a los municipios que demostraran capacidad, sin ofrecerles las herramientas para desarrollarla. Pero sigue sin atar el giro a las capacidades. Es como si un padre le dijera a su hijo: ¡°Te apoyar¨¦ si eres el mejor en f¨ªsica¡±, pero no le da ni el libro ni las clases para lograrlo.

P. Igual la reforma avanza, como predice su libro...

R. No quer¨ªa hablar de ¨¦l, pero s¨ª. La tesis central es que Colombia no se recentraliz¨® por ideolog¨ªa, sino por la interacci¨®n entre el contexto institucional y el desempe?o econ¨®mico. Cuando la econom¨ªa va bien, el arreglo institucional vigente se fortalece; cuando hay una crisis, se subvierte. Si en 1991 salimos descentralizados, la crisis de 1999 llev¨® a una recentralizaci¨®n. Luego, el auge de los commodities favoreci¨® a Uribe, permiti¨¦ndole reforzar la centralizaci¨®n en 2007, y Santos, en 2011, dio otro paso con la reforma a las regal¨ªas.

P. Entonces, ?este intento de revertir la centralizaci¨®n muestra que el Gobierno est¨¢ d¨¦bil?

R. S¨ª. La predicci¨®n del libro es que un Petro con altos ingresos hubiera seguido recentralizando. Pero, con los ingresos en ca¨ªda, gan¨® fuerza la descentralizaci¨®n. La impulsan actores muy importantes como Fecode, el sindicato nacional de maestros, que hab¨ªa sido reacio a la descentralizaci¨®n porque podr¨ªa fragmentarlo, la apoya porque incrementa los recursos con los que puede financiar sus reivindicaciones.

P. ?Prev¨¦ que se apruebe el cambio?

R. S¨ª, la reforma se aprobar¨¢. Ser¨¢ algo hist¨®rico, una reforma constitucional para descentralizar. Pero se descentralizar¨¢ mal, de manera fiscalmente inviable, y dentro de cuatro o ocho a?os habr¨¢ una contrareforma. Los siguientes Gobiernos sentir¨¢n la necesidad de revertirla. Es muy triste, porque se dir¨¢ que el desastre institucional fue culpa de la descentralizaci¨®n, cuando ser¨¢ el resultado de haberla implementado mal.

P. ?Por qu¨¦ cree que se hace as¨ª?

R. Por sus principales impulsores, los gobernadores. Muchos de ellos son los jefes pol¨ªticos de congresistas y tienen su propia peque?a bancada, como Dilian Francisca Toro, Yamil Arana o Carlos Amaya. El Gobierno solo se sum¨® a la idea, con la l¨®gica de esos gobernantes, despu¨¦s. Muchos quer¨ªamos otra descentralizaci¨®n. El aumento del gasto, en un Gobierno con un problema fiscal tan grande, es insostenible. Especialmente porque no incluye ninguna pol¨ªtica para desarrollar las capacidades institucionales locales. El ministro Cristo dice que la ley de competencias lo arreglar¨ªa, pero eso no tiene l¨®gica pol¨ªtica.

P. Si lo interpreto bien, est¨¢ diciendo que la plata ya est¨¢ definida sin importar qu¨¦ funciones se transfieren o cu¨¢ntas capacidades se desarrollan. Los gobiernos locales tienen el incentivo de recibir pocas, para tener m¨¢s libertad de gastar la plata que igual recibir¨¢n...

R. Exactamente. El dise?o ideal va en contra de la l¨®gica clientelista, que es el principal motor de lo que ocurre en el pa¨ªs. Por ejemplo, en el tema del agua, es muy dif¨ªcil que una empresa prestadora funcione correctamente si tiene menos de 100.000 usuarios, ya que necesita econom¨ªas de escala, y deber¨ªa haber una por cada cuenca. Pero tenemos empresas municipales porque cada alcalde quiere controlar su acueducto. Si quisi¨¦ramos desarrollar capacidades en este sector, deber¨ªamos transferir la gesti¨®n del agua a un nivel de provincia o asociaci¨®n de municipios. Pero eso va en contra de la l¨®gica clientelar, y los alcaldes no lo permitir¨ªan.

P. Lo mismo sucede en otros sectores...

R. S¨ª, en salud, por ejemplo, los alcaldes piden hospitales de nivel alto para tener acceso a mayores presupuestos, sin importar si lo necesitan.

P. ?Se lograr¨¢ una buena ley de competencias?

R. No creo que se logre una buena ley de competencias por el equilibrio pol¨ªtico actual. El pa¨ªs gast¨® m¨¢s de 20.000 millones de pesos en la misi¨®n de descentralizaci¨®n que se ha ignorado en todo este debate. Solo se ha publicado un resumen de todos sus productos, que incluyen un estatuto de descentralizaci¨®n. Podr¨ªa ser ¨²til para el tr¨¢mite de una ley que ser¨¢ un gran debate pol¨ªtico.

P. ?Hay alg¨²n tema que haya quedado fuera de la reforma?

R. S¨ª, los gobernadores y alcaldes han sido poco ambiciosos. En otros pa¨ªses hay instancias que revisan las decisiones que afectan a los gobiernos subnacionales. Por ejemplo, en Australia existe un consejo donde el gobierno central y los de los estados est¨¢n en igualdad de condiciones. En Argentina, ciertos temas solo pueden aprobarse si son refrendados por las provincias. En cambio, en Colombia el Congreso puede modificar impuestos como el predial sin consultar a las ciudades.

P. ?Por qu¨¦ no han buscado crear estas instancias?

R. No lo s¨¦, pero demuestra que lo ¨²nico que buscan es m¨¢s dinero. Incluso presionaron para que el aumento se haga durante sus mandatos, antes de que termine el cuatrienio en 2027. Este enfoque se asemeja a las reformas recentralizadoras, que tambi¨¦n giraron en torno al dinero, hace que este proyecto no sea bueno.

P. La reforma no toca los ingresos propios de los gobiernos locales...

R. S¨ª, la reforma es tan incompleta que no aborda la autonom¨ªa fiscal de los municipios y departamentos para generar sus propios ingresos. Muchas de las rentas de los departamentos son anacr¨®nicas y no se plantea ampliar el portafolio de ingresos locales. Aunque algunos tecn¨®cratas hablan de ¡°pereza fiscal¡±, en realidad lo que hay es una falta de capacidades locales. Varios estudios, tanto en Colombia como en otros pa¨ªses, demuestran que la ciudadan¨ªa est¨¢ m¨¢s pendiente del buen uso de los recursos cuando estos provienen directamente de sus impuestos.

P. ?Qu¨¦ rescata del proyecto?

R. M¨¢s all¨¢ de la preocupaci¨®n por la descentralizaci¨®n, su meta de cerrar las brechas regionales es importante, aunque la clasificaci¨®n actual de los municipios no sirve de nada. El 90% de los municipios est¨¢n en la categor¨ªa m¨¢s baja, que fue creada para otros fines. Un art¨ªculo m¨¢s adecuado habr¨ªa incluido criterios de descentralizaci¨®n asim¨¦trica y viabilidad pol¨ªtica. Por ejemplo, Atl¨¢ntico es un departamento con un gran capital humano y podr¨ªa recibir la totalidad de los recursos de inmediato, pero esa no es la realidad de todos los departamentos ni municipios. Por ahora, solo se tienen criterios generales que deben ser desarrollados en la ley de competencias.