La inequidad fiscal campea en Colombia

En este momento en Colombia hay un intenso debate sobre la forma como se deben distribuir los recursos de la tributaci¨®n entre el poder central y las entidades territoriales. Para centrar la controversia en lo fundamental debo empezar diciendo que nuestro pa¨ªs es uno de los m¨¢s desiguales del mundo en t¨¦rminos de ingreso, riqueza y oportunidades, y el sistema tributario ha hecho muy poco para corregir ese desequilibrio. Existe una ostensible inequidad en las finanzas p¨²blicas. Hoy, de cada 100 pesos que se recaudan en impuestos, 89 los recibe la Naci¨®n, 7 los recaudan los municipios y 4 los departamentos.

Ese desbalance ha sido el resultado de una normatividad constitucional centralista que coloc¨® a los departamentos y al 90% de los municipios de Colombia en una situaci¨®n de precariedad tributaria. A la Naci¨®n se le asignaron los tributos m¨¢s din¨¢micos y de mayor rendimiento: el impuesto de renta, el impuesto al valor agregado o IVA y los impuestos al comercio exterior. Por contraste, a los departamentos les dejaron los tributos provenientes del vicio: licores, cigarrillos y juegos de azar, que son rentas raqu¨ªticas y err¨¢ticas, porque su recaudo se ve afectado por el contrabando y la evasi¨®n. A los municipios les asignaron el impuesto predial y el de industria y comercio, que constituyen una buena fuente de recursos en las grandes ciudades como Bogot¨¢, que recauda el 40% del impuesto predial de Colombia. Pero en 967 municipios pobres, de los 1.104 que tiene el pa¨ªs, no hay industrias ni comercios de significaci¨®n, y como no hay una actividad productiva, no disponen de una base gravable para generar recursos tributarios.

Las entidades territoriales adolecen de un enorme d¨¦ficit para atender adecuadamente las competencias que la Constituci¨®n les ha asignado. Los departamentos tienen a su cargo todo lo relacionado con la educaci¨®n preescolar, primaria, secundaria y media, as¨ª como la salud en todos sus niveles. Los municipios, a su turno, deben financiar la construcci¨®n de acueductos, plantas de tratamiento y alcantarillados sanitarios, entre otras funciones. Es decir, inversiones que tienen que ver con el desarrollo humano o lo que Amartya Sen llama la formaci¨®n de capacidades para tener una poblaci¨®n sana, educada y productiva.

Cuando nos sentamos a redactar la Constituci¨®n de 1991 que nos rige, la situaci¨®n era exactamente como la de hoy. Los recursos no s¨®lo eran insuficientes, sino que su distribuci¨®n era inequitativa porque privilegiaba a los grandes centros urbanos y los departamentos m¨¢s pr¨®speros. Como ponente del tema de finanzas p¨²blicas en la Asamblea Constituyente de 1991, propuse que se les asignara el producido del IVA a los departamentos o se compartieran los impuestos de renta y el IVA entre la Naci¨®n y los entes subnacionales, como se hace en Espa?a, donde el 50 % del producido del IVA lo recibe la Administraci¨®n Central y el otro 50% se le asigna a las Comunidades Aut¨®nomas.

Compartir los impuestos hubiera sido lo m¨¢s adecuado para que las entidades territoriales gozaran de una genuina autonom¨ªa pol¨ªtica y no estar dependiendo de las migajas giradas por la naci¨®n. Pero eso no se pudo lograr en la Asamblea Constituyente, y se adopt¨® una autonom¨ªa fiscal espuria, en la que el Ejecutivo central recauda el total de impuestos nacionales y luego les transfiere a las entidades territoriales una fracci¨®n de su producido. Despu¨¦s de una c¨¢lculo riguroso se estableci¨® en la Constituci¨®n de 1991 que el monto transferido a los departamentos y municipios deber¨ªa llegar en un lapso de 10 a?os al 46,5% del total de los ingresos corrientes de la naci¨®n. Adem¨¢s, se preceptu¨® que el monto a transferir se distribuir¨ªa con un criterio de justicia social, d¨¢ndole un mayor peso al ¨ªndice de necesidades b¨¢sicas insatisfechas.

Lamentablemente, dos contrarreformas constitucionales centralistas, adoptadas en 2001 y 2007, provocaron una regresi¨®n respecto a lo logrado en la Constituci¨®n de 1991. Con esos cambios normativos, a las entidades territoriales les cercenaron entre 2002 y 2023 la impresionante suma de 131 billones de d¨®lares de 2018. Ese recorte ha profundizado el apartheid geogr¨¢fico, conformado por un centro andino desarrollado y una periferia abandonada y rezagada. En Colombia m¨¢s de 500 municipios situados en el contorno del mapa nacional presentan unas condiciones econ¨®micas y sociales que constituyen una afrenta a la dignidad humana, donde sus habitantes sobreviven en una situaci¨®n similar a la de los pa¨ªses m¨¢s pobres del ?frica subsahariana.

Y frente a ese drama humano muchos analistas no quieren ver la relaci¨®n que existe entre la profunda desigualdad regional y los graves problemas de orden p¨²blico que afectan principalmente a la periferia geogr¨¢fica de la naci¨®n. Si esos desequilibrios se siguen perpetuando no habr¨¢ paz estable ni duradera en Colombia. Los pueblos sobrellevan hasta cierto punto la pobreza, pero no toleran la desigualdad en bienes esenciales.

Esa tr¨¢gica situaci¨®n no la ven desde los escritorios de Bogot¨¢ los ministros de Hacienda, a quienes ¨²nicamente les preocupan las finanzas de la naci¨®n, pues en los ¨²ltimos tres decenios se han aprobado 20 reformas tributarias para incrementar los ingresos del Ejecutivo central y ninguna para mejorar las finanzas de los entes territoriales. El Estado ha perdido el control de un tercio del territorio nacional, ocupado por grupos terroristas que encuentran en la pobreza de la gente el caldo de cultivo para sus acciones ilegales. El factor de ajuste a la llamada regla fiscal ha sido el aplazamiento indefinido de la soluci¨®n a las carencias esenciales de millones de colombianos. Es lamentable que lo que Colombia no ha invertido en desarrollo humano lo haya tenido que gastar en defensa. Este rubro es el m¨¢s alto de Latinoam¨¦rica como porcentaje del PIB.

En la UE la mayor¨ªa de pa¨ªses no cumple la norma de un d¨¦ficit m¨¢ximo de 3% y deuda de 60% del PIB. Pero a los que incumplen se les permite un per¨ªodo de ajuste que puede llegar a ser hasta de siete a?os, tomando en cuenta los compromisos de inversi¨®n verde y digital y los de defensa por la guerra en Ucrania. Colombia, que ha vivido una guerra atroz, merecer¨ªa tambi¨¦n un tratamiento especial.