Historia de una crisis
La actual crisis de la Seguridad Social arranca de la ley de Bases de la Seguridad Social, aprobada en 1963 y en cuya elaboraci¨®n intervinieron Jes¨²s Romero Gorria, entonces ministro de Trabajo, y Rafael Cabello de Alba, director general de Previsi¨®n.El debate en las Cortes del proyecto de ley remitido por Trabajo dio lugar a una amplia movilizaci¨®n de la iniciativa privada en el campo del seguro, seg¨²n se recoge en el libro Manual de Seguridad Social, del que son autores los profesores Luis Enrique de la Villa y Aurelio Desdentado.
La movilizaci¨®n contra el proyecto de texto legal tuvo como principales protagonistas al Sindicato Nacional del Seguro, la prensa conservadora y la clase m¨¦dica, a la que, dicho sea de paso, una orden del Ministerio de Trabajo de noviembre de 1972 elev¨® sustancialmente las retribuciones, con una mejora del 40 % para m¨¦dicos, 50 % para practicantes y 60 % para enfermeras, todo ello con efectos retroactivos desde julio. Como valedores del proyecto de Trabajo aparec¨ªan las mutualidades laborales y la prensa del Movimiento, mientras que adoptaron una actitud recelosa el INP -cuyos dir¨ªgentes m¨¢ximos, Francisco Labadie Oterm¨ªn y Licinio de la Fuente, dimitieron- y una postura incierta la Organizaci¨®n Sindical.
La reforma planteada por Trabajo y que tan dura oposici¨®n despert¨® en la iniciativa privada se sustent¨® en la necesidad de subsanar los cuatro defectos siguientes: 1) de estructura: no hab¨ªa en realidad un sistema de Seguridad Social, sino seguros sociales aislados que otorgaban distinta protecci¨®n para riesgos an¨¢logos; 2) funcionales: exist¨ª¨¢ una disociaci¨®n entre salarios efectivos y salarios de cotizaci¨®n; se creaban reg¨ªmenes deficitarios, como los de la agricultura y trabajadores por cuenta propia o aut¨®nomos, y se manifestaban frecuentes situaciones de fraude; 3) financieros: d¨¦ficit en mutualidades de algunos sectores y encarecimiento efectivo y progresivo de las prestaciones sanitarias; 4) de prestaciones: dificultades para pagar a los beneficiarios por parte de algunas mutualidades, desigualdad entre las prestaciones y escasez de las de car¨¢cter preventivo y reparador.
Pol¨¦mica en el sector privado
Ante estos defectos estructurales de un sistema de previsi¨®n que hab¨ªa nacido en 1909 como un seguro profesional, las directrices de la reforma tan contestada por la iniciativa privada fueron la consideraci¨®n conjunta de los riesgos, la uniformidad relativa de las prestaciones, el saneamiento de la organizaci¨®n financiera (con recomendaci¨®n expresa de la proporcionalidad entre prestaciones y coy generalizaci¨®n del r¨¦gimen de reparto ante la inviabilidad del de capitalizaci¨®n, por la gran magnitud de la masa asegurada), creaci¨®n de psicolog¨ªa de coste en el colectivo y ordenaci¨®n y racionalizaci¨®n de la gesti¨®n e incorporaci¨®n a ella de los beneficiarios.
La movilizaci¨®n del Sindicato Nacional del Seguro contra el proyecto se materializ¨® en un informe en defensa de la gesti¨®n de los accidentes de trabajo por las compa?¨ªas mercantiles de seguros. El informe, distribuido en agosto de 1963, se?alaba que la aceptaci¨®n del proyecto determinar¨ªa: 1) Quinientos millones de pesetas/a?o se dejar¨ªan de percibir por el sector a causa de la prohibici¨®n de contratar seguros colectivos. 2) Extinci¨®n de 225 mutualidades de accidentes de trabajo. 3) Cese de noventa compa?¨ªas mercantiles nacionales y 64 extranjeras, para las que los ingresos por seguros de accidentes representaban m¨¢s del 25 % y aproximadamente el 50 % de su ca¨²tera (el volumen de primas exced¨ªa de 3.500 millones). 4) Influencia negativa tambi¨¦n en 85 entidades colaboradoras del Seguro Obligatorio de Enfermedad, con un volumen de primas de 2.500 millones de pesetas. 5) Cese de unos 12.000 trabajadores del ramo del seguro y de unos 50.000 agentes colaboradores.
No obstante, en octubre de 1963, el Consejo de Ministros aprob¨® el proyecto de ley, lo que origin¨® un segundo informe del Sindicato Nacional del Seguro, en el que se exigen datos y estudios sobre el impacto econ¨®mico que causar¨ªa al pa¨ªs la evoluci¨®n de los ingresos y los pagos de la Seguridad Social. El informe a?ade que ?la gesti¨®n de los seguros de riesgo subjetivo y corregible, como son los de enfermedad y accidentes de trabajo, debe ser llevada a cabo en r¨¦gimen de libre concurrencia por toda clase de entidades, plenamente responsables y con libertad de elecci¨®n por parte de los asegurados?. Conmueve especialmente los buenos. deseos de la iniciativa privada, seg¨²n se desprende de la parte del informe en el que se asegura que ?el Sindicato Nacional del Seguro, con independencia de sus intereses, someti¨¦ndose a la f¨®rmula sindical, acepta que dicha gesti¨®n se lleve a cabo con ausencia de lucro mercantil, manifestada por la dedicaci¨®n de excedentes a mejora de prestaciones?.
La discusi¨®n del proyecto en las Cortes origin¨® numerosas enmiendas, en las que se se?alaba que ?nuestro sistema pol¨ªtico-jur¨ªdico-econ¨®mico se asienta sobre una estructura de tipo capitalista, en el que el reconocimiento de la iniciativa y de la propiedad privada constituye uno de los pilares fundamentales?. Otras enmiendas tachaban el proyecto de ?ley de autorizaciones?, de contenido impreciso, que no cumple con la exigencia de establecer una seguridad social ¨²nica y que, adem¨¢s, estatifica totalmente la gesti¨®n del sistema. La ley de Bases de la Seguridad es por fin aprobada en 1963, aunque su desarrollo normativo se dilat¨® hasta 1967, a?o en el que puede situarse el comienzo de la aplicaci¨®n de la reforma y la progresiva sustituci¨®n de los mecanismos de seguro social precedentes.
Sin embargo, muchas de las cr¨ªticas dirigidas desde el principio al anteproyecto de ley de Bases de la Seguridad Social tomaron cuerpo y se sistematizaron en 1971, con la celebraci¨®n del I Congreso Nacional del Mutualismo Laboral, en el que se debatieron los resultados de una serie de trabajos previos, desarrollados en el seno de los congresos provinciales del mutualismo. En el congreso del mutualismo est¨¢ el origen de la ley de Financiaci¨®n y Perfeccionamiento de la Acci¨®n Protectora del R¨¦gimen General de la Seguridad Social, de 1972, cuyo incumplimiento constituye el antecedente inmediato a la crisis que hoy aqueja a todo el sistema y que origina la reforma nuevamente emprendida.
La reforma del 72: otra frustraci¨®n
Antes de pasar al an¨¢lisis de la crisis estructural del sistema de la Seguridad Social en la actualidad es imprescindible recordar las mo tivaciones del Ministerio de Trabajo, para proceder en 1972 a la reforma de la ley Articulada de la Seguridad Social, que hab¨ªa sido aprobada en 1966, como desarrollo de la ley de Bases de 1963. Adem¨¢s de la conveniencia de
Historia de una crisis
llevar a cabo un perfeccionamiento de la acci¨®n protectora y la necesidad de atender algunas de las sugerencias del Congreso Nacional del Mutualismo y de la Comisi¨®n de Seguridad Social del Consejo Nacional de Trabajadores, la aut¨¦ntica motivaci¨®n de esta nueva reforma -no cumplida en sus consecuencias pr¨¢cticas, como veremos m¨¢s adelante- fue la necesidad de establecer un nuevo sistema de bases de cotizaci¨®n ?que las acerque hasta hacerlas coincidir en la mayor parte de los casos con los salarios efectivamente percibidos por los trabajadores; quedando dichas bases desligadas de las categor¨ªas profesionales de ¨¦stos, de forma que las modificaciones del salario m¨ªnimo interprofesional no tengan que dar lugar al establecimiento de una nueva tarifa de bases de cotizaci¨®n, como ocurr¨ªa en el sistema actual, y sin que dichas modificaciones hayan de afectar, en cuanto a cotizaci¨®n se refiere, a un n¨²mero desproporcionadamente elevado de trabajadores?.Tambi¨¦n se apuntaron como motivaciones de la reforma el hacer efectiva la especial preocupaci¨®n del Gobierno por los pensionistas, para lograr que las pensiones fueran suficientes en su cuant¨ªa, y el deseo de sentar el principio de que los reg¨ªmenes especiales deben guardar homogeneidad con los principios del r¨¦gimen general.
Ahogo financiero
Tambi¨¦n el proyecto de la ley de financiaci¨®n hubo de librar una dura batalla, en esta ocasi¨®n por el convencimiento de no pocos procuradores org¨¢nicos de que la efectiva subida de la cotizaci¨®n hab¨ªa de favorecer espectacular y peligrosamente el proceso inflacionista. El Ministerio de Trabajo, a la vista de esta oposici¨®n, se vio forzado a publicar un estudio econ¨®mico que trataba de demostrar que la iniciativa econ¨®mica era perfectamente soportable por el sistema.
Dicho estudio justificaba un aumento del 70% en las nuevas bases de cotizaci¨®n, a lo largo de cuatro a?os. Los incrementos de costo, efecto de la reforma, en relaci¨®n con los que en cualquier caso se hubieran producido, y se hab¨ªan venido produciendo en los ¨²ltimos a?os, de haberse mantenido el sistema actual, eran de 10.000 millones de pesetas para 1972, 23.100 para 1973, 31.000 para 1974 y 42.900 para 1975. Para evitar que estas elevaciones de costo repercutieran exclusivamente sobre las cotizaciones era necesario que el Estado mejorase sus aportaciones en los a?os siguientes y tambi¨¦n ?la aplicaci¨®n de reservas propias de la Seguridad Social?, en cifra que alcanzar¨ªa los 31.500 millones de pesetas, de modo que los incrementos de cotizaci¨®n, sobre los que en todo caso se habr¨ªan producido, eran de 6.500 millones de pesetas en 1972, 16.100 en 1973, 22. 100 millones en 1974 y 30.900 millones en 1975. Estos incrementos se consideran moderados por el Ministerio de Trabajo y no perturbadores del sistema econ¨®mico, teniendo en cuenta que la cotizaci¨®n al R¨¦gimen General de la Seguridad Social representar¨ªa alrededor de 178.000 millones de pesetas en 1972.
Se estimaba, adem¨¢s, que el tipo de cotizaci¨®n para el per¨ªodo podr¨ªa oscilar entre el 0 y el 5%, y su distribuci¨®n entre empleadores y trabajadores tendr¨ªa la misma proporci¨®n actual, es decir, alrededor del 5 al 6% para ¨¦stos, y entre el 25 y el 29 % para aqu¨¦llos.
Aprobado el proyecto en las Cortes, la Ley se promulg¨® el 21 de junio de 1972. Su aplicaci¨®n dio lugar inmediatamente a tensiones laborales de extraordinaria gravedad, muy en particular los conflictos de la factor¨ªa SEAT de Barcelona, de abril-mayo de 1973, al empezar a sufrir los trabajadores el peso del nuevo sistema de cotizaci¨®n.
De esta manera, la prevista aplicaci¨®n de la ley, que deber¨ªa haber entrado en pleno vigor en abril de 1975, fue sufriendo hasta la actualidad, sucesivos aplazamientos mediante los oportunos decretos-ley. Esta fue la causa de la dimisi¨®n de Licinio de la Fuente, del Ministerio de Trabajo, ya que ¨¦l, que la hab¨ªa remitido a las Cortes en el 72, en el 75 vio su inviabilidad dada la situaci¨®n econ¨®mica del pa¨ªs. Esta negativa a dar marcha atr¨¢s y la pretensi¨®n de Cabello de Alba, ya ministro de Hacienda, de que los presupuestos de la Seguridad Social estuvieran controlados por el Ministerio de Hacienda, lo que quita el enorme poder que hasta entonces ten¨ªa Trabajo, forzaron la dimisi¨®n de Licinio de la Fuente, quien, sin embargo, present¨® su postura como defensa de los avances que supone la nueva ley de Relaciones Laborales.
Por seguir con el tema econ¨®mico, sin duda el nudo gordiano de la crisis de la Seguridad Social, rese?emos aqu¨ª como la transparencia de las cuentas de la Seguridad Social, de que hacen gala sus actuales dirigentes, viene determinada por imperativo de la ley General Presupuestaria, discutida por las Cortes en 1976 y publicada el 11 de abril del pasado a?o.
La obligaci¨®n de que los Presupuestos del Estado incorporen los de la Seguridad Social es una herencia que encuentra el actual ministro de Sanidad y Seguridad Social, Enrique S¨¢nchez de Le¨®n, quien fue cesado de la direcci¨®n de la Mutualidad de Transporte ?por cobrar y no ir?, mientras era consejero nacional del Movimiento por Badajoz y secretario general de Bankuni¨®n, despu¨¦s de haber dejado la Delegaci¨®n Provincial de Educaci¨®n de Madrid con Villar Palas¨ª, por el entonces ministro de Trabajo, Fernando Su¨¢rez, seg¨²n este mismo ha comentado a EL PAIS.
Razones de la crisis
Con los antecedentes ya expuestos, la Seguridad Social llega a su actual estado de crisis, cuyas razones estriban fundamentalmente en la propia estructura del sistema, y, de manera sustancial, en la misma crisis del propio aparato de gesti¨®n. Un primer enfrentamiento del tema sit¨²a en torno a tres aspectos las razones de la crisis que da pie al actual Gobierno para emprender una nueva reforma. Estos aspectos son, en primer t¨¦rmino, el incremento del gasto, que ha pasado de 123.000 millones de pesetas en 1967, al bill¨®n y medio (exactamente, 1.594.782.000 millones de pesetas) presupuestados para 1979.
Un segundo aspecto se puede concretar en el excesivo n¨²mero de entes que participan en la gesti¨®n -de la que est¨¢n excluidos los propios beneficios-. Despu¨¦s de la ¨²ltima reforma de las mutualidades, a¨²n sobreviven 233 organismos, cada uno de ellos con su presupuesto y su forma de gestionar, lo que acarrea un sin fin de problemas burocr¨¢ticos que redundan en perjuicio de la asistencia.
Un ¨²ltimo aspecto, quiz¨¢ el m¨¢s determinante, es la indebida asunci¨®n por parte de la Seguridad Social de funciones asistenciales, que corresponder¨ªan al Estado. Tal es el caso, por ejemplo, de la cobertura y financiaci¨®n del Seguro de Desempleo, la acci¨®n formativa de los trabajadores, las universidades laborales, el Instituto Social de la Marina y el Instituto de Emigraci¨®n.
Este estado de cosas, unido a una financiaci¨®n deficiente por una estructura de cotizaci¨®n que impide el crecimiento de los ingresos, mientras los costes se disparan sin l¨ªmite, es lo que ha tra¨ªdo consigo la actual situaci¨®n de casi bancarrota en que se encuentra la Seguridad Social.
Con el actual sistema de obtenci¨®n de recursos -se?ala Aurelio Desdentado- y con las t¨¦cnicas de imposici¨®n que se utilizan (t¨¦cnicas que hay que vincular a la imposici¨®n sobre la n¨®mina de salarios que consecuentemente resultan antirredistributivas, inflacionistas y discriminatorias) no se puede seguir creciendo, y como la proyecci¨®n del gasto ha de seguir aumentando por su propia din¨¢mica, salta la crisis estructural que obliga a cuestionar la utilidad o no del actual sistema de Seguridad Social. En este sentido, Desdentado, como experto en el tenma, llega a cuestionarse si no se estar¨¢ haciendo guardia ante un mont¨®n de cenizas.
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Reg¨ªmenes especiales y descontrol en las m¨²ltiples mutualidades
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