Hacienda local: remedios caseros contra males incurables

La ley sobre saneamiento y regulaci¨®n de las haciendas locales se suma al conjunto de disposiciones de car¨¢cter urgente que desde 1978 intentan salir al paso de los cr¨®nicos problemas financieros de las corporaciones locales. El autor de este art¨ªculo expone los antecedentes de la misma y analiza su posible inconstitucionalidad desde el punto de vista de los principios de legalidad tributaria y de igualdad de los ciudadanos.

El 19 de noviembre de 1975, como si tal cosa, los parlamentarios del antiguo r¨¦gimen aprobaban la ley de Bases del Estatuto de R¨¦gimen Local. A la ma?ana siguiente, los nudos comenzaron a desatarse, y tal ley result¨® poco menos que inservible en el nuevo sistema pol¨ªtico. Pero de alg¨²n modo hab¨ªa que salvar la regulaci¨®n de la Hacienda local, dada su precaria situaci¨®n, y as¨ª, a finales de aquel dif¨ªcil a?o de 1976, los responsables del tema acudieron apresurados y sol¨ªcitos a Baqueira Beret, donde el Rey despach¨® el Real Decreto n¨²mero 3.250, de 30 de diciembre, que contiene normas provisionales para el desarrollo de la ley de Bases y que a¨²n es la disposici¨®n principal sobre la materia.La Constituci¨®n de 1978 recogi¨® expresamente el principio de suficiencia de la Hacienda local (art¨ªculo 142). Pero, como era de esperar, estas entidades arrastraron d¨¦ficit cr¨®nicos dif¨ªciles de enjugar con sus ingresos, porque no se hab¨ªa dise?ado un sistema de financiaci¨®n conveniente, y una caracter¨ªstica manifiesta desde el comienzo de la transici¨®n pol¨ªtica ha sido una demanda m¨¢s exigente de servicios p¨²blicos locales y el crecimiento del coste de su gesti¨®n.

Por ello, desde 1978 hasta hoy se han publicado diversas disposiciones, adoptando medidas de financiaci¨®n de car¨¢cter urgente, en las que se reconoce la necesidad de una nueva ley y suele prometerse su inmediata aprobaci¨®n.

La cosa empez¨® con la ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas F¨ªsicas, que transformaba en tributos locales la cuota fija d.e la contribuci¨®n r¨²stica, la contribuci¨®n urbana y la licencia fiscal del impuesto industrial y del impuesto sobre los rendimientos del trabajo personal. Pero la medida no dio el resultado recaudatorio necesario, por lo que el 20 de julio de 1979 se dict¨® un real decretoley sobre medidas urgentes de financiaci¨®n, en cuya exposici¨®n de motivos se dice que "ha sido elaborado a partir de la decidida voluntad pol¨ªtica, que comparte el Gobierno y las fuerzas pol¨ªticas, de m¨¢s significativa representaci¨®n en las corporaciones y en el Parlamento de ir resolviendo la ya cr¨®nica situaci¨®n estructural deficitaria de las corporaciones locales", y se promete una futura normativa sobre haciendas locales en el seno del proyecto de ley de R¨¦gimen Local.

Liquidaci¨®n de deudas

Pocos meses despu¨¦s aparece el Real Decreto-Ley de 25 de enero de 1980, sobre presupuestos extraordinarios de liquidaci¨®n de deudas de las corporaciones locales, en el que de nuevo se hace gala de una voluntad pol¨ªtica favorable a la definitiva soluci¨®n de sus agobios y se afirmaba con contundencia'que "por ¨²ltima vez" se permit¨ªa la elaboraci¨®n y financiaci¨®n especial de tales pres?puestos. Esta disposici¨®n fue convertida en ley de 1 de octubre de 1980, en la que prudentemente se suprimi¨® tan prometedora y, al mismo tiempo, amenazante exposici¨®n de motivos, aunque se olvid¨® corregir la letra de su art¨ªculo 1, en el que se afirma que "por ¨²ltima vez" se facilitar¨ªa este tipo de ayudas a los entes locales. La realidad se ha ocupado de desmentir a tan vehemente legislador.

En enero de 1981, el BOE nos trajo otro real decreto-ley sobre r¨¦gimen jur¨ªdico de dichas corporaciones, convertido luego en ley de 28 de octubre, en el que de nuevo se retocaban los ingresos locales para "abordar con car¨¢cter inmediato problemas y cuestiones que demandan urgente soluci¨®n". Y tras un breve par¨¦ntesis aparece la ley de 28 de diciembre de 1983, n¨²meto 24, de medidas urgentes de saneamiento y regulaci¨®n de las haciendas locales. Su pre¨¢mbulo dice que la situaci¨®n de las mismas .es una de las cuestiones m¨¢s preocupantes en el panorama pol¨ªtico espa?ol", por lo que "es prop¨®sito del Gobierno elevar pr¨®ximamente a las Cortes Espa?olas un proyecto de ley de financiaci¨®n de las entidades locales", dictando mientras tanto medidas concretas que consisten, en primer lugar, en la financiaci¨®n con cargo a los Presupuestos Generales del Estado del d¨¦ficit real de estas entidades a 31 de diciembre de 1982, y en segundo lugar, en la creaci¨®n de un recargo en el impuesto sobre la renta de las personas fisicas y la subida de los tipos de las contribuciones r¨²stica y urbana.

Por lo que respecta al saneamiento del d¨¦ficit, cabe decir qu¨¦ la ley 24/83 ofrece a los ayuntamientos una nueva posibilidad de recuperaci¨®n del equilibrio financiero a cambio de condiciones bastante razonables, que, si bien suponen un cierto control de sus decisiones, nada tienen que ver con la tutela impuesta por la normativa anterior a la Constituci¨®n (declarada contraria a ¨¦sta por el Tribunal Constitucional, dado el principio de autonom¨ªa en la gesti¨®n de sus intereses).

Por su parte, el Estado asume una nueva responsabilidad econ¨®mica, lo que no deja de ser meritorio en la. situaci¨®n en que se encuentran.sus arcas, y una pesada tarea administrativa, aunque en este punto puede dudarse de que "los servicios competentes del Ministerio de Econom¨ªa y Hacienda" vayan a hacerse cargo de las auditor¨ªas preceptuadas (art¨ªculo 3), pues tantos son los municipios que se han acogido o se acoger¨¢n en los pr¨®ximos d¨ªas a tan generoso ofrecimiento (hay para ello un plazo de tres meses) que el citado ministerio no podr¨¢ dar abasto a tal encomienda. Al parecer, est¨¢ en marcha un acuerdo entre la Administraci¨®n y las empresas auditoras para que ¨¦stas realicen los informes, que ser¨¢n luego examinados y avalados por la Intervenci¨®n del Estado, lo que supone una importante innovaci¨®n en el sistema de control de los entes p¨²blicos.

Nuevos impuestos

Juicio diferente merecen las medidas tributar¨ªas cuya constitucionalidad es bastante discutible. Esta ley ha violentado el principio de legalidad de manera evidente, al permitir que los ayuntamientos fijen libremente, por acuerdo municipal, los tipos imp¨®sitivos del recargo sobre la cuota l¨ªquida del impuesto sobre la renta y de las contribuciones r¨²stica y urbana. Incluso la doctrina m¨¢s flexible sobre la interpretaci¨®n de los art¨ªculos 31 y 133 de la Constituci¨®n advierte que un elemento sustancial del tributo, como es el tipo impositivo, debe ser establecido por ley o, al menos, seg¨²n. los criterios y l¨ªmites en ella contenidos, que en ning¨²n caso aparecen en la norma comentada.

Adem¨¢s, la posibilidad de que unos municipios adopten estas medidas y otros no, o la gran disparidad de tipos aprobados, implica un trato desigual del ciudadano en funci¨®n del territorio no impuesto por la ley, sino por acuerdos municipales, que puede suponer importantes diferencias de carga tributaria. Incluso la ley org¨¢nica de Financiaci¨®n de Comunidades Aut¨®nomas quiso defender al contribuyente de un posible trato discriminatorio por esta causa, prohibiendo la exigencia de tributos que pudieran afectar de manera efectiva a la fijaci¨®n de la residencia delas personas o empresas. Y no hay que olvidar que la posibilidad de que las comunidades impongan sus propios tributos (con la consiguiente disparidad territorial), avalada por el art¨ªculo 157 de la Constituci¨®n, ha de llevarse a cabo a trav¨¦s de su potestad legislativa, de la que carecen las entidades locales. No parece, pues, que este protagonismo concedido a los plenos municipales por tan amplia autorizaci¨®n legal sea la mejor manera de respetar el art¨ªculo 139 de la Constituci¨®n, sobre igualdad de los espa?oles en cualquier territorio del Estado.

El pre¨¢mbulo de la ley justifica sus preceptos diciendo que "permite obtener mayores ingresos para las corporaciones locales y responsabilizar a ¨¦stas en cuanto a su esfuerzo fiscal, haci¨¦ndolas soportar el coste psicol¨®gico y pol¨ªtico que todo aumento de presi¨®n fiscal supone". La memoria presentada a las Cortes era a¨²n m¨¢s expl¨ªcita al invocar el llamado, en un p¨¦simo castellano, principio de "internaliz aci¨®n de costes", que asomaba ya en disposiciones anteriores, seg¨²n el cual los ciudadanos directamente beneficiados por los servicios p¨²blicos deben soportar su financiaci¨®n, regla formulada en el informe de la Comisi¨®n de Expertos sobre Financiaci¨®n de las Autonom¨ªas de 1981 y recogida en los acuerdos auton¨®micos firmados ese mismo a?o por el PSOE y la UCD. Pero estos p¨¢rrafos fueron suprimidos a la hora de redactar la exposici¨®n de motivos. Me atrevo a pensar que los redactores de la norma dudaron de la oportunidad de la "internalizaci¨®n de costes", sobre la que tambi¨¦n habr¨ªa mucho que hablar, dada la insistencia de la Constituci¨®n en la justa distribuci¨®n de la riqueza y en la reasignaci¨®n equitativa de los recursos p¨²blicos.

Los problemas se?alados y la ininterrumpida cadena de ayudas urgentes a las entidades locales hacen pensar que la futura ley reguladora de su Hacienda, tantas veces invocada, tiene ante s¨ª una tarea dificil. No es de extra?ar que los intentos de saneamiento sigan caminos inciertos que dejan poco margen para soluciones innovadoras y suelen traducirse en simples incrementos de carga tributaria. A cualquiera que haya de enfrentarse con tan descomunales problemas, bien podr¨ªamos decir aquello de "Dios te gu¨ªe, Sancho, y te gobierne en tu gobierno, y a m¨ª me saque del escr¨²pulo que me queda, que has de dar con toda la ¨ªnsula patas arriba".

Javier Lasarte es catedr¨¢tico de Derecho Financiero y Tributario de la universidad de Sevilla.