Hacia un sistema de pensiones equitativo y sostenible

De las pocas certezas que tenemos sobre las posibles l¨ªneas de pol¨ªtica econ¨®mica en esta incierta legislatura, una bien definida es la necesidad de seguir profundizando en el dise?o de un sistema de pensiones equitativo y sostenible. Ambos calificativos son fundamentales como objetivos de la arquitectura del sistema, aunque el debate se ha centrado mayoritariamente en los retos que imponen los cambios en la estructura demogr¨¢fica sobre su viabilidad financiera.

Las implicaciones del aumento de la esperanza de vida y de la ca¨ªda de la fecundidad sobre el sistema de pensiones son grandes. Asegurar su sostenibilidad es una cuesti¨®n prioritaria. Aun as¨ª, no debe relegarse a un plano secundario su importante contribuci¨®n a la contenci¨®n de la desigualdad en la mayor¨ªa de los pa¨ªses. El sector p¨²blico interviene en el mercado de pensiones con distintas herramientas no solo porque el mercado por s¨ª solo dar¨ªa lugar a un nivel de aseguramiento insuficiente, o porque algunos riesgos no pueden asegurarse por el sector privado, sino porque el libre funcionamiento de aquel generar¨ªa graves problemas de equidad.

La importancia de los sistemas p¨²blicos de pensiones en la promoci¨®n de la equidad queda reflejada en los datos que regularmente ofrece la Uni¨®n Europea. En todos los Estados miembros, las pensiones son el componente del sistema de impuestos y prestaciones sociales que m¨¢s reduce la desi?gualdad, con un efecto especialmente relevante en los pa¨ªses mediterr¨¢neos. La raz¨®n es tanto la progresividad como el gran volumen del sistema de pensiones. En el caso de Espa?a, consigue reducir la desigualdad m¨¢s de un 20%, un impacto que pr¨¢cticamente duplica el del resto de prestaciones monetarias. Este efecto tan potente ha supuesto una reducci¨®n muy importante de la pobreza de las personas mayores, que han pasado de ser el grupo de edad con mayor riesgo a principios de este siglo a ser el menos vulnerable en la actualidad.

Aunque los llamados sistemas de reparto no tienen objetivos redistributivos expl¨ªcitos, son varios los canales a trav¨¦s de los cuales producen ese efecto moderador. Uno de ellos es la redistribuci¨®n entre distintas generaciones de trabajadores. Dado que las pensiones de los jubilados no se financian con sus cotizaciones individuales previas sino con las de quienes hoy trabajan, las mejoras en los salarios de generaci¨®n en generaci¨®n producen una transferencia de renta desde las generaciones de trabajadores actuales a las pasadas. Hasta la crisis de 2008 esta fue la realidad, ya que cada generaci¨®n ten¨ªa un salario medio en t¨¦rminos reales superior al de la anterior. Las ¨²ltimas cohortes incorporadas al mercado laboral han experimentado una situaci¨®n distinta debido a la devaluaci¨®n salarial vivida en la crisis, que afect¨® especialmente a las franjas m¨¢s j¨®venes de trabajadores.

El principal efecto redistributivo se produce desde quienes tienen mayores salarios a los que tienen menores remuneraciones y periodos de cotizaci¨®n m¨¢s cortos. La existencia de pensiones m¨ªnimas y m¨¢ximas contribuye, por definici¨®n, al estrechamiento de las diferencias en las rentas durante la etapa de retiro respecto de las percibidas durante los a?os de actividad econ¨®mica. En general, todos los elementos que determinan las cuant¨ªas de las pensiones pueden afectar a su capacidad redistributiva. Entre ellos, est¨¢n las decisiones sobre su revalorizaci¨®n anual o los a?os que se toman como referencia para el c¨¢lculo de la pensi¨®n. Por otro lado, existen pensiones no contributivas para quienes no han generado el derecho a una pensi¨®n contributiva y no tienen recursos econ¨®micos suficientes, financiadas a trav¨¦s de las aportaciones del Estado, que benefician claramente a los hogares con rentas m¨¢s bajas.

El alejamiento de las pensiones de las rentas medias, la reducida intensidad protectora de algunas de ellas, como las de viudedad, o la intermitencia de los historiales laborales en algunos colectivos, se han ido corrigiendo en el tiempo, aunque todav¨ªa persisten algunas de estas dificultades. A estas se suman otras, como las diferencias considerables en la pensi¨®n media de cada comunidad aut¨®noma, pese a que la legislaci¨®n no establece ning¨²n tipo de determinaci¨®n territorial de las cuant¨ªas. Estas diferencias surgen tanto por los distintos niveles salariales en cada territorio como por el mantenimiento durante d¨¦cadas de un sistema de reg¨ªmenes especiales que acompa?aban al r¨¦gimen general de la Seguridad Social y que, dados los diferentes patrones regionales de especializaci¨®n productiva, se traduc¨ªan en distintos niveles de protecci¨®n.

Se mantiene tambi¨¦n una importante brecha de g¨¦nero. Aunque se ha ido reduciendo la distancia, la pensi¨®n media de las mujeres es casi un tercio m¨¢s baja que la de los hombres. Su mejora depende tanto de la evoluci¨®n de las pensiones m¨ªnimas y de las cuant¨ªas de las de viudedad como, sobre todo, de las condiciones que hacen que sus historiales de cotizaci¨®n sean menos completos. La brecha se ha tratado de corregir mediante el complemento de brecha de g¨¦nero, aunque de baja cuant¨ªa, y la reciente mejora en el tratamiento de las lagunas de cotizaci¨®n de las mujeres.

Otro aspecto limitativo de la capacidad redistributiva de las pensiones es la singularidad en el contexto comparado de las cotizaciones sociales, que tienen un peso mayor sobre el total de los ingresos p¨²blicos en Espa?a que en el promedio europeo. Hasta fechas recientes, era el ¨²nico pa¨ªs de la UE-27 donde resultaban regresivas, debido a un tope m¨¢ximo en las bases de cotizaci¨®n m¨¢s bajo que en otros pa¨ªses de nuestro entorno. El incremento en la ¨²ltima reforma de ese l¨ªmite m¨¢ximo deber¨ªa contribuir a la reducci¨®n de esta regresividad.

Avanzar en las l¨ªneas se?aladas reforzar¨ªa el papel central de las pensiones p¨²blicas como principal instrumento redistributivo. Aunque la prioridad sea dar respuesta a los complejos desaf¨ªos relacionados con la suficiencia de los recursos que las financian, no se debe olvidar que cualquier modificaci¨®n en las piezas del sistema de pensiones puede afectar seriamente al motor principal de reducci¨®n de la desigualdad en nuestro pa¨ªs.

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