La cooperaci¨®n para el desarrollo que necesitamos
El cambio de Gobierno marca una oportunidad para que se revierta el proceso de desatenci¨®n de la ayuda
En la ¨²ltima d¨¦cada, la cooperaci¨®n espa?ola ha estado sometida a un r¨¦gimen extremo de adelgazamiento y desatenci¨®n. La ca¨ªda de los recursos se inici¨® en los ¨²ltimos a?os del Gobierno de Rodr¨ªguez Zapatero, profundiz¨¢ndose en los de Rajoy. Puestas las cifras en valores comparables, en 2008 la ayuda al desarrollo canalizaba 5,35 mil millones de d¨®lares. Diez a?os despu¨¦s esa cifra apenas alcanza los 2,35 mil millones. Pocas pol¨ªticas p¨²blicas se han visto castigadas con similar recorte. Aunque las condiciones econ¨®micas del momento fueron adversas, no toda la responsabilidad hay que atribuirla a la crisis. Otros pa¨ªses, como Irlanda y Portugal, sufrieron en mayor medida que Espa?a las consecuencias de la crisis sin que ello comportase una ca¨ªda similar en su ayuda internacional. Claramente, el retroceso descrito se explica por la postergaci¨®n pol¨ªtica que ha sufrido este campo durante el ¨²ltimo per¨ªodo.
Las consecuencias de todo ello han sido graves. Espa?a ha visto da?ado su cr¨¦dito como donante confiable, perdiendo peso en la escena multilateral; se ha perdido capacidad de interlocuci¨®n respecto a otros donantes, incluso en ¨¢reas como Am¨¦rica Latina; el sistema de cooperaci¨®n, que hab¨ªa logrado en a?os previos acumular capacidades y experiencias, se ha visto progresivamente desmembrado; y, en fin, se han perdido ocasiones para ampliar la proyecci¨®n de Espa?a a trav¨¦s de su implicaci¨®n responsable en la agenda internacional de desarrollo. El retraso y reticencia con la que el Gobierno se sum¨® a los compromisos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada en Naciones Unidas en 2015, es un ep¨ªtome de esa combinaci¨®n de desinter¨¦s y falta de nervio pol¨ªtico.
El problema, en todo caso, no deriva solo de los recursos disponibles. Lo m¨¢s grave ha sido la incapacidad que han revelado las autoridades para poner al sistema de cooperaci¨®n espa?ola al ritmo de los tiempos, en un momento en que la forma de concebir la cooperaci¨®n para el desarrollo en el mundo est¨¢ sometida a un tect¨®nico proceso de cambio. Dig¨¢moslo claro: la ayuda internacional construida sobre relaciones m¨¢s bien verticales entre donantes y receptores, basada en recursos oficiales de alta concesionalidad, acotada a la lucha contra la pobreza extrema y protagonizada por Estados y ONG simplemente est¨¢ llamada a su fin.
Un mundo m¨¢s complejo e interdependiente no requiere menos, sino m¨¢s cooperaci¨®n para el desarrollo, pero una que sea notablemente distinta de la ayuda del pasado. Una cooperaci¨®n m¨¢s abierta y horizontal entre pa¨ªses socios, algunos de ellos procedentes del propio mundo en desarrollo que han acumulado capacidades y experiencias de inter¨¦s; una cooperaci¨®n que integre una pluralidad de actores, p¨²blicos y privados, que movilice recursos financieros, pero tambi¨¦n experiencias y capacidades t¨¦cnicas, utilizando recursos e instrumentos diversos, algunos de ellos m¨¢s all¨¢ de la AOD. Una cooperaci¨®n, en suma, que se marque prop¨®sitos ¡ªcomo la inclusi¨®n social, la gobernabilidad democr¨¢tica o la sostenibilidad ambiental¡ª antes fuera del foco m¨¢s central de la acci¨®n de la ayuda.
Todo ello comporta un cambio obligado en los marcos institucionales y de gesti¨®n. La promoci¨®n del desarrollo (tanto a escala nacional como internacional) debe ser una tarea del conjunto del gobierno y no el exclusivo patrimonio de un departamento singular y m¨¢s bien postergado de la Administraci¨®n. Al fin, para una mejor distribuci¨®n de las oportunidades de desarrollo, m¨¢s eficaz que la ayuda pueden ser las medidas que se adopten en el ¨¢mbito de la cooperaci¨®n fiscal internacional, de la difusi¨®n de la innovaci¨®n o de la b¨²squeda de alternativas energ¨¦ticas sostenibles, por se?alar algunos ejemplos.
Como el arist¨®crata arruinado, nuestra cooperaci¨®n pasea sus miserias envolvi¨¦ndose en ropajes que ya no le pertenecen
En este marco m¨¢s comprensivo y abierto han de cambiar tambi¨¦n las funciones atribuidas a las agencias de desarrollo (nuestra AECID). Su funci¨®n no puede ser la de mero proveedor de recursos o auditor de intervenciones, sino m¨¢s propiamente la de un intermediario, una especie de br¨®ker social, capaz de detectar necesidades en los pa¨ªses socios, identificar las capacidades espa?olas en ese campo y articular las alianzas entre actores para ofrecer una respuesta solvente. Una instituci¨®n abierta al aprendizaje, a la innovaci¨®n y al ejercicio de exploraci¨®n en el tratamiento de problemas complejos, como los que plantea el desarrollo.
No se est¨¢ hablando de un futurible, sino de una realidad que ya se est¨¢ abriendo paso entre algunos proveedores de cooperaci¨®n. El problema es que Espa?a ha permanecido al margen de este proceso de cambio, sometida a la inercia de un sistema poco adaptado a los tiempos. Se puso obligado final al modelo previo de una cooperaci¨®n intensiva en recursos financieros que domin¨® la ¨¦poca de Zapatero, pero se ha sido incapaz siquiera de imaginar un nuevo modelo al que encaminar los esfuerzos. Sin m¨²sculo pol¨ªtico ni direcci¨®n estrat¨¦gica, se ha pretendido vivir de las rentas del pasado. Como el arist¨®crata arruinado, nuestra cooperaci¨®n pasea sus miserias envolvi¨¦ndose en ropajes que ya no le pertenecen.
El caso es que Espa?a tiene una buena posici¨®n de partida para adaptarse al nuevo modelo de cooperaci¨®n que se reclama. Su intensa relaci¨®n con pa¨ªses de renta media, fundamentalmente de Am¨¦rica Latina y Norte de ?frica, la ha adiestrado en un tipo de relaci¨®n dialogante y flexible con los pa¨ªses socios. Una relaci¨®n que debiera estar abierta a iniciativas de desarrollo compartidas en terceros pa¨ªses (a trav¨¦s de la llamada cooperaci¨®n triangular). El tipo de intervenciones que reclaman estos pa¨ªses habr¨¢n de ser m¨¢s especializadas y, acaso, con un contenido t¨¦cnico m¨¢s exigente, pero tambi¨¦n inspiradas por una mayor inteligencia estrat¨¦gica. Una cooperaci¨®n, en suma, que debiera adquirir su valor no tanto por lo que directamente financia, cuanto por los procesos de cambio que incentiva.
No obstante, para hacer eso debidamente Espa?a ha de acometer una profunda reforma del sistema de cooperaci¨®n, de su estructura institucional y de los marcos normativos que condicionan su operativa. Hoy se parte de un sistema fragmentado y disperso, mal dotado de personal t¨¦cnico, con organizaciones que tienen competencias superpuestas y que carecen de los marcos regulatorios requeridos para funcionar adecuadamente. De lo que se trata, en definitiva, es de activar una cierta refundaci¨®n de nuestro sistema de cooperaci¨®n.
El cambio de Gobierno marca una oportunidad para que se revierta el proceso de desatenci¨®n de la ayuda y se sit¨²e esa pol¨ªtica al nivel que cabe esperar de una sociedad como la espa?ola, ni m¨¢s ni menos. Es muy posible que muchas de las tareas aqu¨ª se?aladas excedan el marco temporal del nuevo ejecutivo. Lo importante, en todo caso, es que se marque la direcci¨®n, se sienten las bases del proceso y se construyan las complicidades necesarias para que este campo de acci¨®n reciba el respaldo propio de una pol¨ªtica de Estado. No es poco.
Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada en la Universidad Complutense y miembro del UN Committee for Development Policy.
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